Bruno Retailleau entend réviser l’article 55 de la Constitution afin que la loi nationale prime sur les traités lorsqu’elle a été adoptée postérieurement

Bruno Retailleau, sénateur Les Républicains, répondait aux questions de l’Express sur le sujet de la démocratie et de l’État de droit. Il souhaite réviser l’article 55 de la Constitution afin de revenir à ce que les juristes appellent la théorie de la “loi écran”. Cette théorie permettait, lorsqu’une loi était votée à une date postérieure à la date de signature d’un traité, de considérer que le législateur voulait écarter le traité et donc faire primer sa loi. 

Retour à une théorie de la “loi écran” imaginée par le juge et qu’il a abandonnée

Depuis la décision du Tribunal constitutionnel polonais du 7 octobre 2021 remettant en cause la primauté du droit de l’Union européenne sur le droit national polonais, celle-ci est questionnée par certains partis ou candidats dans plusieurs États de l’Union européenne, notamment en France. 

L’article 55 de la Constitution française prévoit que “les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie”. Cet article, entré en vigueur avec la Constitution de 1958, consacre la volonté de la France de se soumettre aux traités et accords internationaux auxquels elle a adhéré. Cet article 55 ne fait aucune différence entre les lois votées avant le traité, ou après. Bruno Retailleau reprend en réalité une ancienne jurisprudence du Conseil d’État, qu’il a abandonnée depuis.

L’article 55 a en effet été sujet à de nombreuses interprétations par les juridictions. La Cour de justice de l’Union européenne a raisonné uniquement en fonction des traités de l’Union, en affirmant une primauté générale du droit de l’Union européenne sur tous les textes internes, y compris donc la loi. Il s’agit d’une décision fondatrice et très connue de 1964 : selon la Cour, “à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la C.E.E. a institué un ordre juridique propre, intégré au système juridique des États membres […] et qui s’impose à leurs juridictions […] Le droit né du traité ne pourrait donc […] se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu’il soit, sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même […]”. 

Le juge français a, quant à lui, été plus réticent à reconnaître cette primauté. C’est une décision de 1968, qu’on appelle aussi “jurisprudence des semoules”. Le Conseil d’État y affirmait qu’une loi adoptée par le Parlement postérieurement à un traité primait sur celui-ci : c’est la théorie de la “loi écran” : la loi neutralise le traité (du moins l’article du traité que la loi contredit), traité que le juge ne peut alors appliquer. 

Mais le Conseil d’État n’a pas été suivi par les autres juridictions françaises, dont la Cour de cassation qui a reconnu la primauté du droit de l’Union sur toutes les lois (postérieures ou antérieures au traité considéré) dans sa décision Jacques Vabre de 1975. Le Conseil constitutionnel a également contredit le Conseil d’État dans une décision du 21 octobre 1988, faisant finalement plier le Conseil d’État, qui a abandonné la théorie de la loi écran par sa sa décision dite Nicolo de 1989. Tania Racho, des Surligneurs est revenue sur cette évolution dans son podcast “Raconte-moi un arrêt”. 

Bruno Retailleau veut rétablir cette théorie dans la Constitution même… et nous fâcher avec l’Union européenne

Désormais donc, l’article 55 est appliqué par les juges nationaux de telle sorte que les traités priment toujours la loi, antérieure ou postérieure. Si cet article était modifié dans le sens demandé par Bruno Retailleau, nos juges internes seraient mis devant une situation intenable : ils seraient tenus de respecter à la fois ce nouvel article 55 et donc faire primer les lois postérieures aux traités, mais ils devraient aussi faire respecter l’article 88-1 de la Constitution qui dispose que “La République participe à l’Union européenne”, ce que le Conseil constitutionnel interprète comme imposant à la France… de respecter le droit de l’Union.  Il faudrait donc aussi modifier l’article 88-1.

Mais ce serait contraire au droit de l’Union, en particulier à l’article 4 paragraphe 3 du traité sur l’Union européenne qui prévoit sans ambiguïté que “Les États membres prennent toute mesure générale ou particulière propre à assurer l’exécution” du droit de l’Union européenne.  Si la France prenait cette voix, elle remettrait en cause toute la construction européenne.

Contacté, Bruno Retailleau n’a pas répondu à nos sollicitations.

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