Violations de l’État de droit en Pologne et en Hongrie : que fait (ou peut faire) l’Union européenne?

Le 7 septembre 2021, la Commission européenne a demandé à la Cour de justice de l’Union européenne d’imposer des sanctions financières à l’égard de la Pologne. Récemment condamnée par la Cour de justice pour avoir instauré une chambre disciplinaire bridant l’indépendance et l’impartialité des juges, la Pologne ne semble pourtant pas décidée à cesser son atteinte à l’État de droit. Cette chambre disciplinaire, qui possède le pouvoir de lever l’immunité des juges ou de réformer leurs salaires, continue d’exister et de mener des enquêtes disciplinaires. Pourtant, le gouvernement avait annoncé en août 2021 sa suppression en raison de la condamnation par la juridiction européenne. 

Les violations de l’État de droit par la Pologne (et sa voisine la Hongrie) sont “plus systémiques que dans le reste de l’Union européenne” selon Didier Reynders, commissaire européen à la Justice. En réaction, la Commission européenne a ouvert à la mi-juillet une procédure d’infraction contre les deux États de l’Union européenne pour que cessent les violations des droits fondamentaux des personnes LGBTQI commises sur leur territoire. La Hongrie est visée par cette procédure en raison de sa loi pour la “protection de l’enfance”. Cette loi que les Surligneurs avaient décortiquée interdit la promotion et la représentation de l’homosexualité auprès des mineurs. Concernant la Pologne, la Commission reproche au gouvernement d’avoir laissé une centaine de collectivités locales mettre en place des “zones sans idéologie LGBTQI”. 

Face à de telles violations de l’État de droit, la Commission réagit à l’aide d’une des armes que les traités européens mettent à sa disposition : la procédure d’infraction, de son vrai nom le recours en manquement (articles 258 à 260 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne). 

Comment sont sanctionnés les États qui violent le droit de l’Union européenne ?

Le recours en manquement est un outil précieux qui permet à la Commission européenne de faire pression sur un des 27 États membres qui ne respecte pas le droit de l’Union européenne, afin qu’il cesse les violations qui lui sont reprochées. C’est bien l’objectif poursuivi dans les affaires concernant la Hongrie et la Pologne. Cette procédure est constituée de plusieurs étapes, dont la dernière est la condamnation de l’État membre par la Cour de justice de l’Union européenne à une sanction financière, qui peut être lourde. 

Les affaires concernant la Hongrie et la Pologne sur les droits des LGBTQI n’en sont, pour l’heure, qu’au stade de la lettre de mise en demeure. Les deux États avaient jusqu’à mi-septembre 2021 pour fournir à la Commission des informations concernant les violations prétendument commises. 

Si les informations n’ont pas été envoyées à la Commission, il est possible que l’institution leur communique un avis motivé et qu’elle saisisse la Cour de justice. Il s’agit donc de la première marche d’un long processus.

Première étape : la discussion entre la Commission européenne et l’État fautif

En premier lieu, lorsque la Commission estime qu’un État ne respecte pas le droit de l’Union européenne, elle engage une discussion informelle pour trouver un règlement à l’amiable. Non prévue par les traités européens, cette étape a un grand intérêt pratique : ce n’est qu’en l’absence de compromis entre l’État fautif et la Commission européenne qu’une procédure d’infraction est réellement engagée.

Deuxième étape : la lettre de mise en demeure

Si cette tentative de discussion échoue, la Commission adresse une lettre de mise en demeure à l’État concerné, afin d’obtenir des informations détaillées sur l’infraction reprochée. Dans le cadre de l’affaire concernant la violation des droits des personnes LGBTQI cette lettre a été envoyée le 15 juillet 2021.

 À cette lettre s’ajoute un communiqué de presse dans lequel la Commission détaille les faits reprochés à l’État concerné et les éléments de droit de l’Union européenne qui font l’objet d’une violation. Par ce communiqué l’exécutif européen rend public le constat d’un manquement de la part de l’État. Au sein de ce communiqué, la Commission peut aussi mentionner ses objectifs dans la lutte contre de telles violations. La Commission a ainsi tenu à rappeler à la Hongrie et à la Pologne la stratégie de l’UE en faveur de l’égalité des personnes LGBTQI, axée notamment sur l’amélioration de la protection juridique contre les discriminations et sur la protection de leur sécurité. 

Troisième étape : un avis motivé pour faire cesser la violation

Si au vu des informations fournies dans la lettre de mise en demeure, la Commission conclut que l’infraction continue d’être commise, elle adresse à l’État concerné un avis motivé dans lequel elle lui demande de manière formelle de respecter ses obligations et de cesser la violation. Un avis motivé sera également envoyé à l’État voyou qui refuse de fournir les informations dans le délai imparti par la Commission dans la lettre de mise en demeure. 

Quatrième étape : intervention de la Cour de justice

Ce n’est qu’ensuite, si l’infraction ne cesse pas, que la Commission peut saisir la Cour de justice de l’Union européenne. La France fait actuellement l’objet d’une telle procédure pour le traitement de ses eaux résiduaires, qu’elle ne traite pas convenablement dans 100 villes de plus de 2000 habitants. Toutefois, cela reste en pratique assez rare, car les États membres, la plupart du temps, se mettent en conformité avec le droit de l’Union avant ce stade de la procédure. Ainsi en 2020, la Cour de justice a été saisie de 18 recours en manquement seulement, une infime part des centaines de procédures initiées chaque année…

Si la procédure d’infraction initiée par la Commission dans le cadre de la violation des droits des personnes LGBTQI aboutit à la saisine de la Cour de justice de l’Union européenne, la Cour pourrait reconnaître que la Pologne et la Hongrie ont effectivement violé le droit de l’Union européenne. Quelles seront les conséquences pour les deux États ? En réalité, la première décision est purement déclaratoire.

 Autrement dit, la Cour constate seulement qu’il existe un manquement aux règles européennes, mais ne prévoit pas de sanctions spécifiques à l’égard des États membres pour y remédier. Attention, les États membres sont bien obligés de cesser leur infraction, mais ils sont libres de choisir la manière dont ils souhaitent se mettre en conformité. 

Dernière étape : les sanctions financières

Donc, dans un premier temps, la Cour de justice n’est pas compétente pour prononcer une sanction pécuniaire sauf s’il s’agit d’absence de transposition de directive. Mais cette étape peut être efficace, même pour un État particulièrement récalcitrant. Dans l’affaire concernant le système judiciaire polonais, la Cour de justice a constaté par une décision du 15 juillet 2021 que la Pologne avait manqué à ses obligations en adoptant un régime disciplinaire à l’égard des juges qui ne garantissait pas leur impartialité et  leur indépendance. Aucune sanction financière n’avait été prononcée par la Cour. Pour autant, trois semaines plus tard, Jaroslaw Kaczynski, président du parti Droit et justice (PiS), principale formation de la coalition conservatrice au pouvoir, a annoncé renoncer à cette réforme.

À l’occasion du recours en manquement, ce n’est que si l’État concerné, malgré la constatation par la Cour de justice d’un manquement, continue de commettre l’infraction que la Commission pourra de nouveau saisir la Cour. Cette fois pour demander des sanctions financières. En juillet 2005, la Cour de justice a condamné la France dans le cadre d’un recours en manquement formé par la Commission. Dans le cadre de cette affaire la Cour a cumulé les deux types de sanctions prévues par les traités européens, une amende – 20 millions d’euros – et des astreintes par semestre de retard – 58 millions d’euros. 

C’est dans cette optique que la Commission a demandé à la Cour de justice le 7 septembre 2021 d’infliger des sanctions financières à la Pologne, qui a certes annoncé le retrait de la réforme de la justice début août 2021, mais qui continue pourtant d’initier des procédures disciplinaires contre les juges qui ne sont pas en ligne avec la majorité au pouvoir. Ainsi en août 2021, une procédure disciplinaire a été ouverte contre un juge qui venait d’appliquer la décision de la Cour de justice de l’Union demandant à la Pologne de ne plus appliquer sa loi sur la justice… Double discours du Gouvernement conservateur ? Dans le doute, la Commission a préféré agir vite car le temps presse : chaque jour, les juges polonais ne peuvent rendre une justice impartiale, de peur de déplaire au pouvoir et de subir une sanction disciplinaire.

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