Mardi 8 mai, Donald Trump a annoncé son retrait du Plan d’action global commun de juillet 2015, et le retour concomitant des sanctions économiques américaines contre l’Iran. Ces sanctions s’appliqueraient non seulement à l’Iran mais également à toutes les entreprises, basées dans n’importe quel État. La législation américaine prétendrait donc s’appliquer à toutes les entreprises du monde. En réaction, le ministre français des Affaires étrangères a estimé, dans une interview accordée au Parisien, que « l’extraterritorialité de (ces) mesures de sanctions est inacceptable ». Plus encore : cet effet des sanctions américaines, qu’on qualifie d’« extraterritorial », est illicite en droit international.

Le principe : un État ne peut régir des situations ou des personnes en dehors de son territoire. En droit international il est un principe de base des relations internationales : la souveraineté de tous les États, qui implique le droit exclusif d’exercer certaines compétences. Les États-Unis peuvent donc tout à fait décider d’interdire à leurs entreprises de commercer avec l’Iran. Mais ils ne peuvent pas interdire unilatéralement aux autres entreprises d’autres États de le faire.

D’ailleurs, chaque État peut s’opposer à ce qu’un autre État agisse sur son territoire. La Cour Permanente de Justice Internationale (CPJI), ancêtre de la Cour internationale de Justice, l’a clairement affirmé en 1927 dans une décision Lotus : « [l]a limitation primordiale qu’impose le droit international à l’État est celle d’exclure, sauf l’existence d’une règle permissive contraire, tout exercice de sa puissance sur le territoire d’un autre État ». Cette idée fut réaffirmée en 1928 dans une célèbre sentence arbitrale : « la souveraineté territoriale implique le droit exclusif d’exercer les activités étatiques ». Cela ne signifie pas pour autant qu’un État ne peut pas appliquer sur son territoire des règles provenant d’autres États, mais il le fait de son plein gré.

Les exceptions : la possibilité pour un État de régir des situations ou des personnes hors de ses frontières. Il existe depuis longtemps des cas dans lesquels les États étendent leurs compétences au-delà de leurs frontières nationales : c’est ce qu’on appelle l’extraterritorialité. Certaines situations d’extraterritorialité sont bien admises. Par exemple, lorsqu’un ressortissant d’un État A se trouve en voyage voire réside sur le sol d’un État B, il est soumis au droit de l’État B, mais demeure à bien des égards soumis au droit de l’État A : droit de vote, documents d’identité, attribution de la nationalité, voire fiscalité.

D’autres hypothèses plus délicates peuvent être mentionnées. Par exemple, lorsqu’un un État A décide unilatéralement d’étendre son ordre juridique (c’est-à-dire ses lois et règlements) au-delà de ses frontières : il prétend alors régir des situations totalement localisées en dehors de son territoire. Il s’agit là d’une compétence normative extraterritoriale, c’est-à-dire l’application d’une loi nationale au-delà des frontières. La compétence normative extraterritoriale n’est pas, en elle-même, illicite. Elle est même courante lorsqu’il existe un lien de rattachement entre l’État et les situations ou les personnes visées : ainsi, la France peut prévoir de condamner, en France, des Français ayant eu des relations sexuelles tarifées avec des mineurs à l’étranger. Le lien de rattachement peut être établi facilement par la nationalité de l’intéressé par exemple.

Cette compétence normative extraterritoriale d’un État A vers les autres États peut ensuite donner lieu à des mesures d’exécution (c’est-à-dire des condamnations ou autres contraintes par la force publique), mais sur le seul territoire de l’État A. Donc l’État A n’a aucun pouvoir de contrainte au sein des autres États ; par exemple, les États-Unis ne peuvent arrêter un Américain sur le sol français. Si l’État A entend mettre lui-même en œuvre des contraintes dans les autres États pour faire respecter ses lois nationales, c’est-à-dire appliquer sa loi à l’étranger et au besoin arrêter lui-même des personnes par exemple, on parle alors de compétence d’exécution extraterritoriale, et cela est prohibé. La seule exception est l’accord du pays concerné, par exemple à travers un traité international. Il s’agit de respecter la souveraineté de chaque État, au sens où chaque État bénéficie d’une exclusivité chez lui en matière de contrainte. En résumé, tout État a le droit d’étendre sa législation au-delà de ses frontières lorsqu’il peut justifier d’un lien de rattachement avec la situation ou les personnes concernées (compétence normative) ; mais cette législation ne pourra pas être appliquée concrètement par la contrainte, sauf si les autres États l’autorisent (compétence d’exécution).

L’illicéité de l’effet extraterritorial des sanctions américaines : le problème de l’ingérence. Lorsque les États-Unis décident de sanctionner des entreprises, même situées hors du territoire américain, qui commerceraient avec un État tiers, ils exercent une compétence extraterritoriale normative. Ce n’est pas illicite, sauf en l’absence de lien de rattachement des entreprises avec les États-Unis, ou si ces derniers exercent des contraintes à l’étranger, destinées à mettre en œuvre leurs lois. Or c’est précisément ce qui leur est reproché par certains pays européens, mais ces points font débat.

Selon certains juristes d’abord, il n’est pas évident que les États-Unis exercent une contrainte juridique sur les territoires d’autres États. Ce sont en effet des tribunaux américains qui appliquent des lois américaines, et les États-Unis ne peuvent contraindre matériellement (par exemple par un prélèvement direct comme le ferait le fisc français en France) une entreprise française à payer une amende au Trésor américain ; le tribunal américain se contente d’envoyer une injonction de payer à l’entreprise d’un autre État, mais elle n’est pas contraignante au sens où aucun fonctionnaire américain ne peut la faire exécuter par l’entreprise. Si l’entreprise paye, c’est en général qu’elle est contrainte pour des raisons économiques (elle ne pourrait plus commercer aux États-Unis si elle ne payait pas), pas pour des raisons juridiques.

D’autres juristes rappellent ensuite que l’exercice d’une compétence extraterritoriale est licite lorsque l’État qui agit peut se prévaloir d’un lien de rattachement avec les personnes ou situations qu’il entend régir. Or, les États-Unis se prévalent bien d’un lien de rattachement avec leur territoire pour justifier que leurs tribunaux puissent sanctionner des entreprises étrangères : par exemple, le fait que des transactions soient effectuées en dollars a permis la condamnation de BNP Paribas en 2014. Mais ce lien avec les États-Unis paraît bien ténu pour justifier une telle atteinte à la souveraineté des autres États. Car en effet, ces sanctions contraignent indirectement les États à s’aligner sur la politique étrangère américaine pour ne pas voir leurs entreprises lourdement condamnées. Ces sanctions constituent de fait – sinon de droit – une ingérence dans les affaires internes de tous les États que la Cour internationale de Justice a eu l’occasion de déclarer illicite en 1986.

Les moyens à disposition des États pour s’opposer à l’extraterritorialité. Ce n’est pas la première fois que les États-Unis adoptent ce type de législation extraterritoriale. En 1996, loi dite d’Amado-Kennedy interdisait tous les investissements pétroliers en Iran et en Lybie et sanctionnait toute entreprise de tous pays violant cette interdiction (notamment par des interdictions d’exporter leurs produits aux États-Unis). Les réactions françaises avaient alors consisté à s’opposer à l’application extraterritoriale de cette loi. Hubert Védrine, alors Ministre des affaires étrangères, avait notamment indiqué, lors d’une interview à RTL à propos d’un contrat passé par Total avec l’Iran que « la question de la loi d’Amato est une question qui se pose essentiellement aux autorités américaines. Nous ne sommes pas partie prenante. […] Cette loi d’Amato n’a pas à s’appliquer de façon extraterritoriale ». La même année, une loi « Helms-Burton » faisait de même à l’égard de Cuba.

La réaction la plus significative à ces lois américaines a très certainement été celle de l’Union européenne, qui a littéralement neutralisé l’effet extraterritorial de la législation américaine par un règlement (CE) n° 2271/96 du Conseil du 22 novembre 1996 « portant protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers, ainsi que des actions fondées sur elle ou en découlant ». Selon ce règlement, les deux lois américaines, « par leur application extraterritoriale […], violent le droit international […], affectent ou sont susceptibles d’affecter l’ordre juridique établi et lèsent les intérêts de la Communauté et ceux [de ses citoyens et entreprises] ». Le règlement de 1996 comportait des mesures fortes telles que l’interdiction pour les citoyens et entreprises européennes de se conformer à ces législations et aux éventuelles décisions de justice américaines en rapport. Il faut néanmoins préciser que le règlement de 1996 a été peu voire jamais appliqué : sa seule existence, additionnée à un dialogue diplomatique et par juges interposés, avait suffi à tempérer les ardeurs américaines. D’autant que dans le même temps, l’Union européenne avait saisi l’Organe de règlement des différends de l’OMC (une juridiction spécialisée en droit international commercial) à propos d’autres affaires pour faire pression sur les États-Unis, entraînant ceux-ci à renoncer à appliquer la loi Helms-Burton à l’encontre des entreprises européennes.

Quelle réaction face aux nouvelles menaces de sanctions ? Depuis les années 2000-2010, on assiste à une recrudescence de l’application extraterritoriale du droit américain, sans que les réactions européennes soient aussi fortes qu’en 1996. Il en est résulté une série de sanctions financières d’un montant considérable à l’égard de sociétés françaises (Alstom, BNP-Paribas, Crédit agricole) notamment. La nature exacte des sanctions annoncées par le Président Trump n’est pas connue à ce jour, ce qui conduit à demeurer prudent. La France, qui s’est fortement opposée à la démarche unilatérale des États-Unis, revendique la consolidation d’une « souveraineté économique européenne » qui passerait, à court terme, par le renforcement du règlement de 1996 et l’étude de la création d’un « bureau européen qui serait capable de regarder les activités des entreprises étrangères et de vérifier qu’elles respectent les décisions européennes », pour répondre au Bureau américain de contrôle des actifs étrangers. L’issue du bras de fer qui s’annonce semble devoir être moins juridique que diplomatique, d’autant que les États-Unis refuseront la compétence de la Cour internationale de Justice et que la voie de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ne semble pas non plus pertinente. L’OMC serait théoriquement compétente pour trancher sur la licéité des sanctions américaines car son rôle est de réguler le commerce au niveau mondial. Mais cela ne ferait que précipiter la paralysie de cette institution car le Président Trump, qui l’accuse de faire le jeu de la Chine, cherche depuis plusieurs semaines à la déstabiliser voire à la neutraliser.

Si l’illicéité de l’effet extraterritorial des sanctions américaines ne fait pas de doute en droit international, les moyens de résistance des autres États semblent donc être avant tout diplomatiques.

Pour aller plus loin : lire Régis Bismuth, « Pour une appréhension nuancée de l’extraterritorialité du droit américain – Quelques réflexions autour des procédures et sanctions visant Alstom et BNP Paribas », Annuaire Français de Droit International (2015), vol. LXI, 2016, pp. 785-807.

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