Le bicentenaire de Napoléon marque aussi celui d’une œuvre législative importante menée par l’Empereur au pas de charge et, il faut bien le dire, sans grand souci démocratique. Aujourd’hui, certaines de ces lois ont survécu et soufflent, en même temps que ces commémorations nationales, leurs 220 bougies pour les plus anciennes. 

Se rappeler l’image d’un État central fort et puissant est toujours bienvenu en temps de crises pour les gouvernements. Avec les commémorations du bicentenaire de la mort de Napoléon Ier ce mercredi 5 mai 2021, la polémique enfle : est-il bon de célébrer une telle figure ? “Commémorer n’est pas célébrer“, tempère l’exécutif à l’AFP, visant les polémiques qui entourent la mise en avant de cette incarnation d’une autocratie impériale et esclavagiste.

Sur les quinze années que durent le Consulat et le Premier Empire, Napoléon s’est forgé une image de “nouveau Justinien”. Il a repris la philosophie du coauteur de la Constitution de l’an VIII, Emmanuel-Joseph Sieyès, selon lequel “l’autorité vient d’en haut et la confiance d’en bas”. Il a conçu à partir de cette philosophie un régime regardé parfois comme césarien, qui s’en remet à un chef autoritaire s’appuyant réellement ou fictivement sur les masses. Ayant en tête le désir de conforter la France en tant qu’État unifié et centralisé, Napoléon se servira du droit comme outil de contrôle puissant. 

Puisant dans l’histoire des institutions françaises et renouvelant certains pans de nos institutions, les lois napoléoniennes se sont inscrites pour certaines dans la durée, au point que plus de deux cents ans plus tard, certaines sont encore en vigueur, ou ont été intégrées telles quelles dans des codes. On mentionne entre autres la numérotation des rues (décret impérial du 4 février 1805, ou 15 pluviôse an XIII) ou la réglementation des établissements répandant une “odeur insalubre ou incommode” (décret du 15 octobre 1810), prélude à toute la législation sur les installations classées pour l’environnement. Mais ce règne autoritaire est surtout à l’origine de nombreuses institutions juridiques et administratives.

Les Codes napoléoniens

Pour que le droit s’applique, il faut partir du principe que “nul n’est censé ignorer la loi”. Facile à dire. Le droit a plusieurs sources : la Constitution, les lois, les règlements, la jurisprudence, les traités internationaux, etc. Tout cela est très éparpillé. 

De fait, l’idée de codifier le droit, notamment le droit civil, est assez ancienne. Dès la fin de l’Ancien Régime, le besoin de codification est souligné par la population qui est, de fait, souvent ignorante des règles en vigueur. Napoléon fera ce que la période révolutionnaire a manqué de faire. Cinq codes (dits “codes napoléoniens”) en résultent : le Code civil de 1804 (dont les travaux furent entamés dès 1793 par Cambacérès), le Code de procédure civile (1806), le Code de commerce (1807), le Code d’instruction criminelle (1808) et le Code pénal (1810). Ce dernier révolutionne le droit pénal et impose un système de calcul des peines toujours en vigueur en supprimant les peines fixes : la loi se limite désormais à fixer les peines planchers ou maximales encourues, et le juge apprécie au cas par cas la gravité des faits reprochés et la peine à infliger.

Toujours à portée de main du juriste, il existe aujourd’hui des dizaines de codes dont ceux hérités de l’époque napoléonienne, à l’exception du Code d’instruction criminelle devenu Code de procédure pénale. Bien sûr, le contenu des codes napoléoniens a évolué. Le divorce, le mariage civil et autres droits civils acquis lors de la Révolution (notamment les droits de succession, la protection de la propriété privée, la liberté contractuelle), sont toujours d’actualité. Mais le Code civil de Napoléon fleurait bon les idées d’un autre temps :  la famille légitime ne comprenait bien sûr pas l’homoparentalité, et le “bon père de famille” veillait en chef sur sa femme et son foyer, même si le divorce restait autorisé (il sera de nouveau interdit en 1816). 

L’héritage institutionnel : préfets, tribunaux, Banque de France, etc.

Le “home staging”, ce concept de faire du neuf avec de l’ancien en quelques coups de peinture, Napoléon l’a appliqué avant l’heure. Pour  assurer son emprise sur le territoire, Napoléon va bâtir les relais institutionnels et administratifs nécessaires, qui sont toujours en place. 

C’est sous Napoléon, avec la Constitution du 22 frimaire an VIII, que le terme “gouvernement” est utilisé pour la première fois. Exit le “pouvoir exécutif”. Le Sénat remplace le “Conseil des Anciens” de la période révolutionnaire. Le Conseil d’État est mis en place, version librement inspirée d’anciennes structures qui existaient sous l’Ancien Régime (le Conseil du Roi). Ce dernier rédige les projets de lois, assiste le Consul par des “avis”. Issu lui-même de l’administration, le Conseil d’État juge par ailleurs les litiges entre l’administré et l’État. Symbole d’une administration qui est son propre arbitre face aux administrés, les décisions du Conseil d’État sont d’ailleurs signées par le chef de l’État – ce qu’on appelle une “justice retenue” à laquelle il ne sera mis fin définitivement qu’avec la Troisième République. Le Conseil d’État, juge de l’administration et conseiller du gouvernement à la fois, est toujours en place.

Napoléon est également créateur de nombreuses autres institutions toujours debout. Les finances de l’État sont toujours entre les mains de la Banque de France créée le 18 juin 1800 (même si son rôle s’est marginalisé au profit de la Banque centrale européenne) et de la Cour des comptes de 1807. En matière d’enseignement, les lycées sont mis en place ; le baccalauréat, qui existait déjà, est généralisé et érigé en grade universitaire ouvrant droit aux études (Décret du 17 mars 1808). Enfin, le 19 mai 1802, Napoléon crée l’Ordre national de la Légion d’Honneur pour mettre en avant des valeurs de mérite individuel, et calmer les esprits qui craignaient un retour des privilèges. 

Réorganisation des institutions religieuses

En 1801, Napoléon établit un traité de concordat avec le pape Pie VII. C’est un ensemble de règles qui ont pour objectif d’organiser les relations entre les religions et l’État. Le catholicisme n’est pas “religion d’État” mais la religion “de la majorité des français” et différentes dispositions organisent le culte. Seule la religion catholique est concernée lors de la signature du traité originel mais le protestantisme est intégré dès l’entrée en vigueur de la loi du 8 avril 1802, le culte israélite dès 1808. Napoléon considère que la religion est importante pour la stabilité du pays mais qu’il faut la contrôler. Grâce à ce concordat, il subordonne l’Église à l’État, par exemple en nommant lui-même les archevêques et évêques et en faisant en sorte que les évêques et les prêtres lui prêtent un serment de fidélité.

Ces dispositions semblent aujourd’hui lointaines, surtout depuis la loi de séparation de l’Eglise et de l’Etat de 1905 mais en réalité le concordat subsiste encore aujourd’hui en Alsace-Moselle car pendant le vote de la loi de 1905, ces régions étaient rattachées à l’Allemagne. Les cultes catholiques, luthériens, réformés et juifs bénéficient donc d’un statut officiel en Alsace-Moselle. Par exemple, les évêques sont nommés par le chef de l’État et les pasteurs et rabbins sont rémunérés par l’État. 

Une petite précision est intéressante concernant la mise en place du consistoire central israélite de France par Napoléon en 1808 pour élargir son contrôle sur les religions. Il est présenté comme un moyen d’intégration pour les juifs de France, mais sa mise en place est chaotique comme en atteste le “décret infâme” du 17 mars 1808 qui limite la circulation et le droit de commercer des juifs. Aujourd’hui le consistoire central et les consistoires départementaux administrent les institutions juives et sont censés représenter les juifs de France.

La question de la place des cultes reste centrale, en particulier avec le développement de l’Islam. En 2006, le député de Moselle François Grosdidier proposait d’intégrer la religion musulmane au concordat d’Alsace-Moselle. Un débat pour la mise en place d’un consistoire pour le culte musulman revient régulièrement sur la table des discussions politiques. 

Une réorganisation administrative

La loi du 28 pluviôse an VIII instaure quatre niveaux de divisions territoriales, toujours en place : département, arrondissement, canton et commune (la région naîtra seulement en 1982). À vrai dire, ces circonscriptions (sauf l’arrondissement) existaient déjà : Napoléon a simplement institué à la tête des départements et arrondissements les préfets et sous-préfets. Le préfet et le sous-préfet étaient des rouages essentiels de l’exécution des lois et décrets napoléoniens au niveau local. Les conseils municipaux et généraux (départements) de l’époque étaient également étroitement contrôlés par les préfets et le gouvernement (lesquels nommaient les maires par exemple). Mais l’idée était également de mieux administrer le territoire : “on peut gouverner de loin, mais on n’administre bien que de près”, affirmait l’Empereur.

Cette philosophie administrative de l’administration locale est aujourd’hui largement atténuée à la fois par la déconcentration administrative et par les grandes lois de décentralisation qui ont instauré une démocratie locale. Le rôle du préfet est toutefois resté éminent, ce qui peut encore se constater en temps de crise sanitaire.

La réorganisation de la fonction publique

Pour compléter l’édifice administratif pyramidal institué avec les préfets et sous-préfets il fallait un socle fort, une fonction publique faite de techniciens, tenue en laisse : l’élection des fonctionnaires est remplacée par la nomination directe ou par concours. La fonction publique est façonnée en “corps” (dont l’origine est en réalité plus ancienne) au sein desquels l’agent fait carrière. Le système d’avancement est institué pour façonner une élite administrative, quasi militarisée par une hiérarchie forte. Les fonctionnaires perçoivent déjà un traitement (le salaire) et une pension de retraite se généralise peu à peu. On sait combien ces corps sont aujourd’hui critiqués, avec la suppression promise par Emmanuel Macron de certains d’entre eux, comme celui de l’Inspection générale des finances. 

Une réorganisation des juridictions

La codification du droit a conduit à une profonde réforme du système judiciaire. Les juges sont nommés, les parquets placés sous l’autorité du gouvernement, et les pouvoirs publics, par la bouche du ministère public, contrôlent toute initiative de procès : l’indépendance du parquet, inexistante sous Napoléon, reste un sujet sous la Cinquième République. 

Le jury d’accusation de la Révolution est remplacé par un juge d’instruction aux pouvoirs considérables, aujourd’hui atténués. En matière civile, les tribunaux d’appels font leur apparition et deviendront les cours d’appel. En matière pénale, ce sont les tribunaux de police, tribunaux correctionnels et cours d’assises qui sont fondés. Enfin le tribunal de cassation, institué dès la Révolution, devient la Cour de cassation.

Le premier conseil des prud’hommes fait son apparition à Lyon par la loi du 18 mars 1806 pour résoudre les conflits entre les canuts, travailleurs de la soie, et leur employeur. Ces tribunaux seront généralisés à l’ensemble du territoire.

Centralisateur et autoritaire, Napoléon cherchait à incarner le juste milieu entre droite et gauche révolutionnaire qui s’affrontaient. En prenant le pouvoir, il annonce que “la Révolution est finie”, non pas pour renier les idées révolutionnaires dont il s’inspire, mais pour se présenter en gardien de la stabilité politique. Évidemment il inspire jusqu’à nos jours de nombreux politiques, surtout à droite, qui revendiquent son héritage et qui prônent parfois plus de “napoléonisme”. Mais le droit n’a-t-il pas déjà conservé le meilleur de cette époque ? 

Il n’est pas question ici de faire une rétrospective de toute l’œuvre napoléonienne mais de s’intéresser principalement à l’héritage récupéré par notre droit actuel, raison pour laquelle nous n’avons pas abordé le rétablissement du Code noir et des lois esclavagistes, ou les autres lois arbitraires beaucoup moins glorieuses. Il ne s’agit pas aujourd’hui de célébrer un quelconque “héros” ni de fustiger un dictateur, mais de rappeler l’impact de cette période sur notre droit contemporain.

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