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3/3 Cour européenne des droits de l’homme : affaires de famille et accusations de gouvernement des juges

Justine Coopman, Juliette Dudermel, Anaïs Faucher, Chloé Langlais, Hervé Mafuta Kansis, Anastasia Danai Maraka et Ithry Marouan, master droit européen, Université de Lille // Tania Racho, docteure en droit européen, le 12 juillet 2021

La question de la vie privée et familiale en Europe est le sujet de ce dernier volet de l’enquête européenne concernant la désinformation sur la CEDH. Le sujet du gouvernement des juges attisant cette désinformation, découlant des controverses relatives à la vie privée, viendra clore cette enquête. 


… À LIRE : La Convention européenne des droits de l’homme : “charte des criminels” ou protection contre les dérives autoritaires ?


Les décisions contestées de la CEDH concernant le droit à la vie privée et familiale 

En Grèce

Une décision de 2013 a fait l’objet de contreverses concernant le pacte de vie commune qui ne pouvait être conclu que par deux personnes majeures de sexe opposé et qui permettait la reconnaissance d’une relation dans un cadre juridique hors mariage. 

Des ressortissants grecs homosexuels avaient saisi la CEDH pour atteinte à leur vie privée (article 8 de la Convention). La CEDH a accueilli favorablement la demande en estimant que la Grèce avait contrevenu à la vie privée des couples homosexuels en n’ouvrant pas la possibilité aux personnes de même sexe de conclure un pacte de vie commune. 

La Cour a en effet conclu queles couples de même sexe sont tout aussi capables que les couples de sexe différent d’entrer dans des relations engagées stables” et qu’ils ont “les mêmes besoins en termes de soutien et d’assistance mutuelle que les couples de sexe différent”. À la suite de cette décision, Grégor Puppinck, docteur en droit et directeur du très conservateur Centre européen pour le droit et la justice, et Andreea Popescu, ancienne avocate à la CEDH, ont pourtant relevé dans leurs observations écrites qu’aucun “problème de discrimination ne se pose en l’espèce”. La CEDH aurait donc dépassé “ses limites et sa compétence” et ne contribuerait “pas au développement de la démocratie, mais à sa destruction”. 

Après la décision sur le pacte de vie commune, une autre controverse est née à l’égard des décisions de la CEDH. Celle-ci concerne l’application de la loi islamique en Grèce. En effet, ses personnalités politiques européennes, surtout des partis de droite et d’extrême droite, estiment que la légitimation de l’application de la charia offre une porte d’entrée à un islam politique et laisserait plus de place à l’islamisme radical. Ces élus parlent d’une remise en cause des droits de l’homme par l’application de cette loi. 

Cette controverse a particulièrement fait parler d’elle au moment de l’affaire Molla Sali en 2018 impliquant la Grèce. La CEDH avait, dans cette décision, reconnu qu’un testament élaboré par un ressortissant grec pour sa conjointe sur le fondement du droit civil grec était applicable, même si celui-ci était issu d’une minorité musulmane et devait normalement se voir appliquer le droit successoral musulman reposant sur la charia. 


… À LIRE : Affaire Mola Sali contre Grèce : le député Lebreton affirme que la CEDH “vient d’accepter que la charia soit appliquée en Europe” [FAUX]


Le Centre européen pour le droit et la justice avait analysé cette décision en relevant que la CEDH avait accepté l’application de la charia dans toute l’Europe, alors qu’elle a plutôt, bien au contraire, imposé le caractère facultatif de son application. Autrement dit, cette décision de la Cour permet à une personne musulmane en Grèce, en vertu de la liberté religieuse, de refuser la charia au profit du droit civil grec

Le journal français Valeurs actuelles avait ensuite fait un contresens sur la portée de cette décision en affirmant que la CEDH « ouvre la voie à l’application de la charia », alors que c’était le contraire dont il était question. Cette erreur a été réitérée par le député européen du Rassemblement national et juriste Gilles Lebreton en relayant que « la CEDH vient d’accepter que la loi islamique, la charia, soit appliquée en Europe ». Par ailleurs, il est difficile de comprendre la réaction d’hommes et femmes politiques français, l’application de la charia étant intrinsèquement liée à l’histoire de la Grèce et de certains autres territoires européens, ce qui reste sporadique. 

En Pologne

Przemysław Alexandrowicz, ministre de l’Éducation et de la science depuis octobre 2020, semble avoir pour stratégie de communication de feindre l’ignorance. En effet, il creuse encore un peu plus l’écart entre les valeurs avancées par certaines figures polonaises comme étant strictement nationales et opposées aux valeurs européennes portées par la Convention. Ainsi, lorsque le Tribunal constitutionnel polonais a rendu un arrêt restreignant le droit à l’avortement, le ministre a déclaré : « Nous ne savons pas pourquoi l’interdiction de tuer des bébés malades dans l’utérus est une torture et un traitement cruel, inhumain ou dégradant. Il est difficile pour nous de comprendre ».

Petar Petrovic, journaliste pour le média TVP (chaîne publique polonaise) affirme ses opinions anti-avortement et critique un mouvement pro-avortement qui impliquerait une généralisation de ce droit à l’échelle européenne, allant à l’encontre des valeurs qu’il définit comme étant nationales : “L’objectif des groupes pro-avortement est également de forcer l’adoption de ces solutions par les États qui résistent à ces tendances”

Une telle prise de position pourrait être interprétée comme une façon de diffuser un sentiment de défiance à l’encontre des juridictions européennes. Sans les nommer, le journaliste participe à répandre une opinion selon laquelle les cours européennes défendent des valeurs opposées aux valeurs nationales polonaises et seraient susceptibles de forcer la Pologne à aligner ses normes nationales sur les droits garantis par la CEDH : “La Pologne est particulièrement menacée ici, car il y a une résistance croissante dans notre société contre le traitement de l’avortement comme une procédure médicale ordinaire”, affirme le journaliste. 


… À LIRE : Pour le ministre de la Justice de Pologne, les Polonais pourraient être contraints par l’UE “d’introduire le mariage homosexuel, avec adoption d’enfants, avortement et euthanasie” [FAUX]


D’après ce même journaliste,les partisans du meurtre d’enfants à naître sont de plus en plus soutenus par des phrases folles selon lesquelles il s’agit d’un droit de l’homme. En fait, les limites de cette pratique n’existent plus”. Cette assertion est toutefois ambigue, dans la mesure où le droit à l’avortement n’a pas été consacré comme un droit absolu par la CEDH. La Cour européenne a au contraire considéré que l’article 8 de la Convention ne peut être interprété comme conférant un droit à l’avortement, bien qu’elle affirme que l’interdiction de l’avortement pour des raisons de santé ou de “bien-être” tombe dans le champ du droit au respect de la vie privée et de l’article 8. 

En France

La désinformation à propos des pouvoirs de la CEDH s’illustre par la prise de position de figures politiques et de certains journalistes. Ils témoignent d’une défiance affichée à l’encontre de la Cour et de son influence sur les droits fondamentaux et la vision nationale des droits individuels dans le cadre de la vie privée et familiale.


À LIRE : Florian Philippot sur le regroupement familial : “La CEDH nous interdit de suspendre le regroupement familial” [FAUX]


Dans cette logique, le député Les Républicains Guillaume Larrivé a fait part de son désaccord avec plusieurs décisions de la CEDH, notamment une décision enjoignant la France de cesser d’interdire les syndicats au sein des armées et deux décisions concernant la gestation pour autrui (GPA) les décisions Mennesson et Labassee. 

Dans l’affaire Mennesson, concernant la reconnaissance de la filiation en France d’enfants nés d’une GPA, la Cour a rappelé que même si les questions bioéthiques restent largement à la discrétion des États et que la GPA est interdite en France, il faut malgré tout respecter l’article 8 de la Convention garantissant le droit à la vie privée et familiale. En effet, si la filiation n’est pas reconnue, les enfants ne peuvent pas se voir reconnaître la nationalité française, ce qui affectera nécessairement leur vie privée et leur identité. 

Sans conclure à la violation du respect de la vie familiale des parents, la Cour constate en revanche la violation de la vie privée des enfants, le refus de reconnaître leur nationalité étant disproportionné. A cet effet, le député Guillaume Larrivé précise quela jurisprudence de la Cour s’est déployée de manière très créative, et, j’ose le dire, de manière très hasardeuse, au mépris des intérêts de la France et sans considération pour la volonté du peuple français”. 

L’idée qui ressort de ces critiques est le rejet d’une juridiction non seulement considérée comme étrangère, mais aussi dépassant ses compétences en dictant la consistance de la législation interne par ses jurisprudences. C’est pour cela que la CEDH est accusée de “gouvernement des juges”.

La critique d’une Cour qui s’immisce dans la souveraineté nationale : l’accusation de “gouvernement des juges”

La CEDH est devenue un organe politique extrêmement puissant, grisé par son propre pouvoir, exorbitant : pas de légitimité démocratique et aucun compte à rendre”. Cette déclaration de Marine Le Pen à l’Assemblée nationale, traitant la CEDH d’organe politique, alors qu’elle est une juridiction, laisse entendre l’accusation du “gouvernement des juges”.

Le gouvernement des juges est perçu comme un pouvoir excessif d’interprétation d’une juridiction amenant non seulement à supprimer la loi qui est l’œuvre du législateur, mais également à la réécrire en lieu et place du pouvoir législatif démocratiquement élu.

En France, ce sont particulièrement les partis politiques de la droite ou de l’extrême droite qui se sont illustrés en dénonçant l’impact sur la souveraineté de la France dans les décisions de la CEDH vues comme une réorientation de la législation française. 

Au Royaume-Uni, c’est la décision de la Cour sur le vote des prisonniers qui a déclenché une remise en cause de la CEDH de manière générale comme le souligne l’ancien greffier adjoint de la Cour, Michael O’Boyle au cours d’un débat en 2010 avec la coalition dirigée par le gouvernement conservateur.

Ce rejet s’illustre par une proposition des conservateurs : l’adoption d’un nouveau texte, le “British Bill of Rights” qui indiquerait que le Royaume-Uni n’est plus lié par les décisions des juges de Strasbourg. Ce projet n’a finalement pas abouti. 

Le recul de la critique du gouvernement des juges

L’accusation de gouvernement des juges est aujourd’hui en constant recul au Royaume-Uni. Comme le relève le professeur spécialiste des droits de l’Homme, Philip Leach, la Cour a été moins mise en avant ces dernières années. Une raison peut être avancée : celle du Brexit. En effet, le Brexit a beaucoup occupé le devant de la scène. D’autant que, comme le souligne le professeur Leach, “la perception erronée selon laquelle la Cour est une créature de l’UE, et non du Conseil de l’Europe, est encore très répandue.”


… À ÉCOUTER : Idée reçue n° 29 : L’Europe est gouvernée par des juges


D’après Małgorzata Stanek, membre de l’Association du Conseil national des juges polonais “Iustitia”, les médias en Pologne diffusent généralement des informations concernant les procédures initiées devant la CEDH par des plaintes individuelles. Pendant des années, la CEDH a été considérée comme une “super Cour” : un endroit au sein duquel les citoyens peuvent soumettre leurs plaintes à l’encontre de n’importe quelle institution nationale : une cour, une administration, ou une prison. Les juges de Strasbourg ont fréquemment rendu des décisions considérées comme des incitations aux changements systémiques des lois et infrastructures polonaises. Il semblerait que la CEDH soit bien plus difficile à attaquer en Pologne que la Cour de justice de l’Union européenne. La télévision publique, qui critique de manière constante l’Union européenne et sa Cour qui tenteraient de “ violer la souveraineté polonaise ” et d’appliquer des doubles standards aux Etats membres de la nouvelle et de l’ancienne Union, n’attaque pas la CEDH.

En France, la position du Rassemblement national sur la CEDH a évolué. Même si cette nouvelle position semble être une instrumentalisation de la CEDH en vue de défendre des points de vue qu’il soutient, le Rassemblement national se conçoit maintenant comme un parti de gouvernement qui est minoritaire, alors qu’il s’érigeait en un parti contestataire. Il s’est institutionnalisé en se considérant comme une minorité qui doit donc être protégée par la CEDH en tant que telle. C’est précisément ce mécanisme qui a vu le Rassemblement national menacer d’en appeler à la Cour européenne des droits de l’homme pour protester contre la dissolution par le Gouvernement de l’association d’extrême droite Génération identitaire en raison, notamment, de provocation à la haine raciale.

Désormais, le parti lepéniste n’appelle plus à sortir de la CEDH. Tout au plus Marine Le Pen souhaitait-elle sortir “d’un certain nombre d’articles”, procédé pour le moins juridiquement original, mais c’est une proposition que le parti ne semble même plus avancer. La Cour européenne des droits de l’homme serait-elle entrée dans le patrimoine des valeurs européennes ?

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2/3 – La Cour européenne des droits de l’homme sur l’immigration : “pas de désinformation massive, c’est une petite bonne nouvelle”

Justine Coopman, Juliette Dudermel, Anaïs Faucher, Chloé Langlais, Hervé Mafuta Kansis, Anastasia Danai Maraka et Ithry Marouan, master droit européen, Université de Lille // Tania Racho, docteure en droit européen, le 8 juillet 2021

Ce deuxième volet sur la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) envisage la question de l’immigration, qui est prégnante aujourd’hui en Europe. Certains pays européens ont parfois des difficultés à faire face aux vagues migratoires, dont notamment la Grèce, frontalière de la Turquie et porte d’entrée vers l’Europe, ainsi que de l’Italie, qui fait face à une arrivée des réfugiés par la mer. Paradoxalement, la désinformation sur l’action de la CEDH en matière d’immigration y est assez faible alors qu’on ne peut pas en dire autant sur l’immigration elle-même.


…À LIRE : Les frontières, cible privilégiée de désinformation


Néanmoins, les droits fondamentaux des personnes en migration ne sont pas toujours respectés en Europe, comme en témoigne l’exemple du camp de Moria sur l’île de Lesbos qualifié de tragédie immense” par l’ONU, avant même les incendies de septembre 2020. La désinformation prolifère au sein de l’Europe sur ces questions, les responsables politiques ne souhaitant pas mettre en lumière les problématiques inhérentes aux flux migratoires, par la voix de politiques souvent sous la pression de l’opinion publique. 

En Espagne, une décision importante sur les questions migratoires applaudie par l’extrême droite

Dans une décision rendue par sa très solennelle Grande chambre en février 2020, la Cour européenne des droits de l’homme a jugé que l’Espagne n’avait pas violé la Convention (articles 13 et 4 du protocole n°4) après le “renvoi immédiat“, sans aucune décision administrative ou judiciaire, de deux migrants qui tentaient de franchir les clôtures de l’enclave de Melilla. Pour la CEDH, les requérants s’étaient mis eux-mêmes dans une situation d’illégalité en tentant de franchir le dispositif de protection de la frontière de Melilla tout en profitant de l’effet de masse, alors qu’il existait des procédures d’entrée officielles prévues à cet égard. Ainsi, la Cour considère que leur renvoi immédiat est la “conséquence de leur propre comportement” et que l’Espagne n’a de ce fait pas violé la CEDH. 

Cette position de la formation solennelle de la CEDH n’était pas celle retenue par la première chambre qui a traité l’affaire. En effet, celle-ci avait donné raison aux deux migrants en 2017. C’est cette première décision qui avait été polémique en Allemagne, notamment auprès du parti d’extrême droite allemand AFD. Alice Weidel, porte-parole adjointe du parti, avait de ce fait désigné les juges de la CEDH de “barjots” ayant attribué 5000 euros de compensation pour les demandeurs d’asile rejetés. 

Le revirement de jurisprudence en 2020 a réjoui les membres du parti qui ont salué la décision. Martin E. Renner, membre du Bundestag, a ainsi tweeté “verdict réjouissant !”. Dans un article du magazine publié par l’AFD, le parti déclare que cette décision “est le signal que nous devons envoyer au monde, et non les messages de bienvenue hypocrites que les Verts, la gauche et les rouges envoient déjà pour attirer encore plus de prétendus ‘réfugiés’”.

Selon Nadia Horstmann, maîtresse de conférence en droit européen à l’Université Heinrich Heine de Düsseldorf, la CEDH ne fait pas particulièrement l’objet de campagnes de désinformation en Allemagne, mais ses décisions sont fortement critiquées par certains partis, notamment à l’extrême droite.

Une Cour saluée plutôt que décriée

Lorsque la CEDH est citée, c’est surtout quand elle rend des décisions dans des affaires emblématiques qui poussent les citoyens à s’intéresser aux droits de l’homme. Le Comité des ministres du Conseil de l’Europe, organe chargé de veiller au respect des décisions de la CEDH, traite surtout de la question des actions des forces de sécurité, la protection contre les mauvais traitements, la légalité de la détention et des conditions d’accueil des migrants. Mais le sujet principalement débattu est celui de la durée des procédures judiciaires et les recours effectifs.

En Grèce, une décision de la CEDH a mené à une plus grande information des citoyens plutôt qu’à une désinformation. Dans l’affaire Chowdury de 2017, la Grèce était accusée de “travail forcé ou obligatoire” (interdit par l’article 4 de la Convention européenne). Pour cause, des localités grecques avaient recruté des migrants bangladais pour la cueillette des fraises, alors qu’ils n’avaient pas de permis de travail et ne recevaient pas de salaire. La Cour a dû se prononcer sur les conditions d’emploi de ces réfugiés et condamné la Grèce pour travail forcé.

Cet arrêt a agi comme un coup de tonnerre et a mené à une prise de conscience de la société grecque qui s’est davantage intéressée aux questions relatives aux droits de l’homme. Le député Fotis Kouvelis aurait notamment pris la parole sur cette décision, relevant que l’esclavage moderne était inadmissible dans une société démocratique selon les propos rapportés par une avocate interne à la Commission nationale grecque des droits de l’homme. 

Quant à l’Italie, c’est la question de l’interception et du refoulement des étrangers en situation irrégulière qui fait débat, comme avec les décisions Khlaifia de 2016 et Hirsi Jamaa de 2012. Dans la première, des étrangers irrégulièrement entrés sur le territoire avaient été interceptés par les autorités et détenus. Était contesté devant la Cour le fait de ne pas avoir eu accès à un recours effectif et d’être détenus dans les centres d’accueil de l’île de Lampedusa sans fondement légal et sans avoir pu exposer aux autorités italiennes leurs conditions dégradantes. Les requérants dans l’affaire Khlaifia s’opposaient également à leur refoulement, pourtant prohibé par la Convention qui interdit les expulsions collectives d’étrangers (article 4 Protocole n°4). 

La Cour a tout d’abord estimé que l’Italie avait manqué à ses obligations du fait de la privation de liberté des migrants dans des centres d’accueil de manière arbitraire (article 5 de la Convention). Ensuite, elle a également condamné l’Italie, les requérants n’ayant pas eu la possibilité de dénoncer leurs conditions dégradantes dans les centres d’accueil aux autorités italiennes (article 13 et 3 de la Convention). Enfin, la Cour rejette l’argument des requérants contestant la possibilité de procéder à leur refoulement, c’est-à-dire la possibilité pour l’Italie de refuser l’accueil des migrants sur le territoire et le renvoi dans leur pays d’origine.

Plus tard, la Cour a rendu une nouvelle décision qui revient partiellement sur la précédente, puisqu’elle interdit le refoulement des étrangers même s’ils ne sont pas sur le territoire européen. C’était au sujet de bateaux de migrants partant de la Libye où ils ne bénéficiaient d’aucune protection, notamment contre le renvoi dans leurs pays d’origine où ils risquent d’être persécutés ou tués. Le ministre de l’Intérieur Annamaria Cancellieri avait alors assuré que “des contacts étroits sont en cours avec les nouveaux dirigeants libyens afin de relancer la coopération opérationnelle entre les deux pays. Chaque initiative entreprise sera marquée par le respect absolu des droits de l’homme et la sauvegarde de la vie des hommes en mer“.

Force est de constater que cette promesse n’avait pas été respectée en 2018, puisque de nombreuses violations des droits fondamentaux étaient encore constatées. Amnesty international a notamment démontré la complicité de l’Italie dans la négociation des droits fondamentaux infligés par la Libye à de nombreux migrants. 

L’Union européenne plus médiatisée que la CEDH sur les questions migratoires 

En Italie, il y a eu un changement de perspective dans la manière dont est médiatisée la CEDH. Si au départ elle n’apparaissait que très rarement, le sujet suscite aujourd’hui une attention croissante de la presse écrite, tout en restant moins médiatisée que la Cour de justice de l’Union européenne. 

Concernant la Grèce, les citoyens ont pris la pleine mesure des compétences de la CEDH, qu’ils confondaient auparavant assez facilement avec celles de la Cour de justice de l’Union européenne, après des décisions rendues qui ont fait date, par exemple sur l’application de la charia en Grèce – une décision qui avait fait grand bruit en France à l’extrême droite – ou sur le pacte de vie commune dans l’affaire Vallianatos, ayant encouragé une apparition des droits de l’homme dans le débat public.


…À LIRE : Affaire Molla Sali contre Grèce : Gilles Lebreton affirme que la CEDH “vient d’accepter que la loi islamique, la charia, soit appliquée en Europe”


Le projet de Boris Johnson, Premier ministre britannique, d’installer des “machines à vagues” dans la Manche pour repousser les embarcations des migrants vers les côtes françaises montre à quel point les questions migratoires préoccupent le Royaume-Uni. Un professeur spécialiste des droits de l’Homme à l’Université d’Oxford a confié aux Surligneurs qu’il y a deux aspects à prendre en compte lorsque l’on parle de l’immigration au Royaume-Uni : la préoccupation spécifique du pays à ce sujet, portée par les figures politiques, religieuses et la tradition et le mécontentement plus large à propos de l’Europe qui s’immisce dans la politique d’immigration. 

De plus, comme le souligne le Professeur britannique Philip Leach, “l’idée fausse selon laquelle la Cour [européenne des droits de l’homme] est une créature de l’UE, et non du Conseil de l’Europe, est encore répandue”. Pour ces raisons, les politiques et médias britanniques ont désigné un coupable : “l’Europe”. Par méconnaissance ou par opportunisme, l’Europe est souvent présentée de manière générale, sans distinction entre l’Union européenne et la CEDH.


…À LIRE : Christian Lechevalier, conseiller régional RN, se réjouit du BREXIT et de la fin pour les britanniques des “jugements pro-racaille” de la CEDH


En octobre 2020, le média polonais FAKT titre : “Malgré le coronavirus, les immigrants arrivent en masse en Pologne”. L’article affirme que la tendance à la croissance des étrangers inscrits dans le système national d’assurance (données officielles de l’institution d’assurance sociale, ZUS) a été observée depuis que la Pologne a rejoint l’Union européenne en 2004. Il semblerait que ce même média considère également que l’immigration permette d’améliorer le système de retraite polonais. 

Le média FAKT donne la parole à Grzegorz W. Kolodko, ancien vice-premier ministre et ministre des Finances. Dans son dernier livre De la théorie économique à la pratique politique (Od ekonomicznej teorii do politycznej praktyki), Kolodko explique que l’ouverture à l’immigration doit être associée à une stratégie nationale de modelage de l’offre du marché du travail : “Sans elle, le capital ne pourra pas influencer un investissement intérieur efficace (…).” Il envisage par ailleurs l’opportunité de s’allier avec les voisins européens dans l’élaboration de règles de politique migratoire communes : “Il faut se joindre au nouvel accord sur les règles d’accueil des réfugiés, qui se forme entre les anciens membres de l’Union européenne, en particulier les plus grands pays – l’Allemagne, la France, l’Italie et l’Espagne –, postuler que les immigrés d’Ukraine et d’autres républiques post-soviétiques devraient également être inclus dans les comptes généraux des flux de population.” 


…À LIRE : 1/3 – La Convention européenne des droits de l’homme : “charte des criminels” ou protection contre les dérives autoritaires ?


Au vu de ces considérations, il est évident que la question migratoire est un sujet éminemment politique. Certains propos de personnalités politiques tendent à jeter le discrédit sur les décisions de la Cour avec lesquelles ils ne sont pas d’accord. Cependant, il n’y a pas de désinformation massive sur le sujet, les décisions rendues permettant dans certains pays d’éveiller la considération des citoyens à l’égard du drame humain qu’est la crise de l’accueil des réfugiés. Le débat porte plus sur le fond du sujet des migrations – quoique souvent avec des données erronées –, que sur des fausses interprétations des décisions de la Cour européenne des droits de l’homme. C’est sans doute une petite bonne nouvelle pour cette institution européenne, et pour la qualité du débat public.

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1/3 – La Convention européenne des droits de l’homme : “charte des criminels” ou protection contre les dérives autoritaires ?

Justine Coopman, Juliette Dudermel, Anaïs Faucher, Chloé Langlais, Hervé Mafuta Kansis, Anastasia Danai Maraka et Ithry Marouan, master droit européen, Université de Lille // Tania Racho, docteure en droit européen, le 17 juin 2021

La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), gardienne de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales de 1950, déplaît à un certain nombre de responsables politiques en Europe. Sujette à autant d’approximations que de mésinformation – c’est-à-dire une information erronnée, intentionnelle ou non –, la Cour est notamment décriée pour ses jugements en matière de terrorisme et de criminalité. La désinformation gagne la Cour européenne des droits de l’homme du fait des condamnations à l’encontre de sept de ses membres cités à la barre : France, Allemagne, Royaume-Uni, Grèce, Italie, Espagne et Pologne. Voilà le sujet du premier volet sur les campagnes de désinformation subies par cette juridiction.

La Cour européenne des droits de l’homme est-elle contrainte de rentrer dans le débat public et d’affirmer ses préoccupations quant aux fausses affirmations dont elle est l’objet ? Souvent confondue avec la Cour de justice de l’Union européenne, la compétence de la CEDH en matière de protection des droits de l’homme est mal vécue pour ceux qui souhaitent être les seuls maîtres à bord. Notamment lorsqu’il s’agit de politique pénale relative au terrorisme et à la répression de la criminalité. Cette fracture grandit dans plusieurs États.

La CEDH : une “charte des criminels” ?

En Italie, dernièrement, la CEDH a été accusée par les politiques d’extrême droite d’offrir un abri pour les criminels. À l’origine, une décision rendue par la Cour en 2019 rejetant la possibilité pour le pays d’instaurer une peine de réclusion à perpétuité réelle pour délit de mafia. Sujet sensible en Italie, la mafia est un phénomène qui hante le pays et les limites fixées par la CEDH ont suscité une large opposition. Giorgia Meloni, cheffe du parti postfasciste Fratelli d’Italia a alors qualifié la Convention européenne de “charte des criminels”.

Cette idée est également apparue au Royaume-Uni suite à une controverse sur le droit de vote des prisonniers. De fausses informations sous la forme de manipulation statistique  appuient alors cette image d’une Cour trop zélée envers les criminels. Par exemple, en 2012, le journal britannique le Daily Mail titre que “le Royaume-Uni perd 3 cas de droits de l’homme sur 4. Pourtant, selon un rapport du Parlement britannique de 2014, la proportion d’affaires que le Royaume-Uni perd devant la CEDH n’est pas de 75 % ou 60 % mais plus proche de 1 %. Selon les statistiques de la CEDH, en 2014, 1 997 requêtes ont été déposées devant la Cour, sur ce chiffre 1 970 ont été déclarées irrecevables et seulement 27 se sont terminées par un arrêt dont seulement 4 constatent au moins une violation, soit presque 7 % de violation par le Royaume-Uni de la CEDH en 2014. Ces chiffres diffèrent en raison d’une méthode de calcul différente, la prise en compte par les médias des affaires écartées par le juge faussant l’ensemble de leur calcul.

Une Cour obligée de se justifier sur les fausses informations à son sujet

En 2013, dans un communiqué exceptionnel, la CEDH a elle-même fait part de ses préoccupations suite à la fausse représentation fréquente des activités de la Cour dans les médias britanniques. Ce communiqué fait suite à un article du Daily Mail, repris par The Telegraph, autre journal d’outre-Manche, indiquant que les Britanniques payent des sommes astronomiques pour leurs impôts à cause des décisions de la CEDH pour dédommager criminels, délinquants et terroristes. Or les chiffres avancés ne faisaient pas la différence entre les frais juridiques (paiement des juges, avocats…) et les sommes accordées en dédommagements.

Pour le professeur spécialiste des droits de l’homme, Philip Leach, ces tensions montrent à la fois la méconnaissance de la CEDH mais aussi une “désinformation délibérée” tant les commentaires sont fréquents et erronés. 


… À LIRE : Christian Lechevalier, conseiller régional RN, se réjouit du Brexit et de la fin pour les britanniques des “jugements pro-racaille” de la CEDH [FAUX]


Le droit de vote des prisonniers : le début d’une fracture entre le Royaume-Uni et la CEDH 

En 2005, la CEDH considère que l’interdiction généralisée du droit de vote des prisonniers au Royaume-Uni est contraire à la Convention. Cela signifie que le Royaume-Uni doit revoir sa loi pour que le droit de vote à ses prisonniers ne leur soit pas automatiquement retiré mais imposé au cas par cas, sur décision motivée d’un juge. Pour les Britanniques, il s’agit là d’une atteinte à la souveraineté parlementaire si chère au pays qui dispose du plus vieux parlement du monde occidental.

Malgré le fait que la CEDH a réitéré sa position plusieurs fois, sans pour autant aller jusqu’à imposer le paiement d’une somme en dédommagement du Royaume-Uni aux prisonniers privés de droit de vote, le gouvernement n’a pas changé sa législation. En 2015, le Premier ministre David Cameron déclarait à ce sujet que l’idée de changer cette législation le rendait “physiquement malade”. 

En France, des responsables politiques en désaccord avec la CEDH sur la question du renvoi des terroristes dans leur pays d’origine

Les décisions de la CEDH  – comme Daoudi en 2009 et Rafaa en 2013 – demandant à la France de ne pas expulser des personnes condamnées pour des actes de terrorismes ont été perçues comme une entrave à la vision française de la lutte contre le terrorisme par l’ancien député LR Pierre Lellouche. Cette demande est liée au risque de traitements inhumains et dégradants dans le pays de renvoi (article 3 Convention). Considérant qu’il s’agit de questions de sécurité nationale, fonction essentielle de l’État, Pierre Lellouche avait d’ailleurs proposé une loi visant à renégocier les conditions de saisine de la CEDH et ses compétences sur les questions de sécurité nationale et de lutte contre le terrorisme. Celle-ci n’a finalement pas été adoptée par l’Assemblée.


… À LIRE : Le député Guillaume Peltier (LR) déplore que la Cour européenne des droits de l’homme empêche l’expulsion de terroristes [À NUANCER]


Par ailleurs, des députés Les Républicains, comme Valérie Boyer et Julien Aubert en 2018, souhaitaient “exclure le terrorisme des compétences de la CEDH”. Pour ce faire, Valérie Boyer voulait “renégocier les conditions de saisine de la CEDH sur les questions de sécurité nationale et de terrorisme”. Pour appuyer ces propos, Julien Aubert a rappelé que la CEDH avait déjà condamné la France qui voulait “extrader un terroriste algérien”, ce qui, pour la Cour, aurait porté atteinte à l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme qui porte sur l’interdiction de la torture. Julien Aubert critique donc l’interprétation faite par les juges de la Convention sur ces questions qui devraient être traitées par le juge français selon lui. Cependant, d’autres décisions ont finalement eu comme issue l’extradition dans le cas où il n’y avait pas de violation de la Convention.

Les reproches sont donc virulents à l’égard de la Cour européenne des droits de l’homme, qui a son siège à Strasbourg, symbole de la réconciliation franco-allemande et pour ne jamais oublier ce que la barbarie nazie a fait à l’Europe. Si la critique est saine, on sent poindre ces dernières années un certain agacement à l’égard d’une Cour qui empêcherait les États d’avoir les mains libres pour lutter contre le terrorisme. Pourtant, n’est-ce pas le rôle d’une Cour que d’être un contre-pouvoir en rappelant sans cesse au monde politique ce qu’exigent dignité et démocratie ? Le débat est loin d’être clos.

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Référendum sur le climat : pourquoi un échec de la procédure de révision constitutionnelle ?

Ludivine Poulet, master politiques de coopération internationale, Sciences Po Saint-Germain // Vincent Couronne, docteur en droit européen, chercheur associé au laboratoire VIP, Université Paris-Saclay, le 8 juillet 2021

Inscrire la protection de l’environnement dans l’article premier de la Constitution, c’est l’objectif que s’était fixé le Gouvernement pour respecter ses engagements à l’égard de la Conférence citoyenne sur le climat. Cependant, modifier la Constitution n’est pas une tâche facile et les désaccords sur le texte entre le Sénat et l’Assemblée nationale auront eu raison de cette révision constitutionnelle. 

Pourquoi est-il si compliqué de modifier la Constitution ? 

“Compte tenu de ce que prévoit l’article 89 de notre Constitution, ce vote (du Sénat) met hélas un terme au processus de révision constitutionnelle dont nous continuons à penser qu’il était indispensable à notre pays” a déclaré le Premier ministre, Jean Castex, après un second vote du Sénat rejetant la proposition adoptée par l’Assemblée nationale. En effet, le projet de révision n’a pas eu de mal à passer le vote de l’Assemblée Nationale mais depuis l’arrivée du texte à la chambre Haute, un véritable bras de fer entre le Sénat et le Gouvernement a commencé. Face à une impasse, le Gouvernement a finalement retiré son projet de révision. 

En matière de révision constitutionnelle, c’est l’article 89 de la Constitution qui établit les règles, et bien entendu puisqu’on parle de modifier le texte fondateur de la République française, les règles sont contraignantes, bien plus que pour voter une simple loi. Selon cet article, l’initiative de la révision constitutionnelle doit venir du Premier ministre ou du Président. Le Gouvernement entendait donc modifier l’article 1er de la Constitution afin d’ajouter “La France garantit la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et agit contre le dérèglement climatique”. Cette modification a été débattue et adoptée lors du second vote par l’Assemblée Nationale. Sauf que selon l’article 89, il faut que les deux chambres adoptent le projet de révision dans les mêmes termes. En effet, l’article prévoit que  “Le projet ou la proposition de révision doit être voté par les deux assemblées en termes identiques”. Or, l’Assemblée a bien adopté le projet de révision selon les termes du Gouvernement quand le Sénat a voté pour sa propre proposition, rejetant ainsi la proposition soutenue par le Président. Dès lors, le Sénat dispose, en cas de révision constitutionnelle, d’un droit de véto qui bloque aujourd’hui le Gouvernement. 


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La tâche s’est compliquée car si le Gouvernement est soutenu par une majorité à l’Assemblée, ce n’est pas le cas au Sénat, dominé par Les Républicains. Dans l’éventualité où les deux chambres auraient adopté le même projet de révision, un référendum national aurait eu lieu afin d’inscrire définitivement dans la Constitution les nouvelles modifications. Le Président aurait aussi pu choisir de réunir le Congrès pour l’adoption finale, sans passer par le référendum. 

Pourquoi la procédure de révision constitutionnelle a-t-elle échoué ? 

La chambre Haute est sceptique face à l’utilisation de certains termes dans la proposition de révision constitutionnelle. En effet, suite à un avis du Conseil d’État, les sénateurs ont peur que le verbe “garantir” implique une obligation de résultat de la part de l’État en matière de protection de l’environnement, ce qui pourrait multiplier les recours à son encontre. De plus, parmi de nombreux arguments, la majorité sénatoriale craint aussi que la protection de l’environnement ne prenne le dessus vis-à-vis d’autres valeurs constitutionnelles comme le développement durable. Afin de vaincre ces peurs, le Sénat a adopté sa propre proposition selon laquelle la France “préserve l’environnement ainsi que la diversité biologique et agit contre le dérèglement climatique, dans les conditions prévues par la Charte de l’environnement”. 

Sauf qu’une telle formulation n’ajoute pas grand-chose à la Charte de l’environnement de 2004, déjà inscrite dans le préambule de la Constitution et qui a donc la même valeur que cette Constitution. Dès lors, une révision constitutionnelle n’aurait pas eu beaucoup d’impact. En effet, la Charte de 2004 dans son article 6 prévoit l’engagement des politiques publiques pour promouvoir le développement durable. L’article prévoit à cette fin la conciliation par les pouvoirs publics de “la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social”. Dès lors, ajouter dans l’article 1er de la Constitution la protection de l’environnement selon les modalités de la Charte n’aboutira pas à plus d’engagement pour l’environnement. 

L’article 89 de la Constitution est donc exigeant sur les modalités de révision constitutionnelle mais il sert par la même occasion de garde-fou : on ne révise pas à la légère. Cependant, dans le cas de la protection du climat, beaucoup ont dénoncé chez les sénateurs comme au Gouvernement des considérations politiques qui auraient pris de dessus sur l’enjeu environnemental. 


… À LIRE : Projet de loi climat : un engagement minimum de la France au regard des objectifs européens


Pas d’espoir de voir la protection de l’environnement inscrite dans l’article 1er de la Constitution ? 

Pour le moment, face aux désaccords entre députés et sénateurs et à l’incapacité à trouver un compromis, le Gouvernement a officiellement mis un terme au processus de révision constitutionnelle. Le projet de révision n’est donc plus d’actualité et les membres du Gouvernement comme les sénateurs ont commencé à rejeter la faute. Certaines personnalités du Gouvernement ont blâmé un Sénat “climato sceptique” comme M. Gabriel Attal ou dans des termes plus modéré la Ministre de la Transition écologique, Mme Barbara Pompili, a dénoncé “que manifestement les sénateurs sont contre la transition écologique”. Du côté du Sénat, on a parlé d’un coup de communication de la part du Gouvernement qui aurait “instrumentalisé” la question environnementale. Cela a  notamment été pointé du point par Bruno Retailleau, chef de file des Républicains au Sénat. 

Pour sa part, la ministre de la Transition écologique a déclaré qu’elle était déterminée à voir ce processus aboutir bien qu’il ne soit pas facile de le remettre dans l’agenda parlementaire. “Il y a beaucoup de réformes qu’on veut continuer de faire passer. Est-ce que l’on va réussir à réinscrire le texte ? Il faut voir s’il y a possibilité d’atterrir sur une rédaction” a-t-elle considéré. La procédure de révision constitutionnelle prévue par l’article 89 protège donc la Constitution de toute modification abusive mais n’aura pas joué en faveur de la cause environnementale. 

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Députés “blacklistés” par le Parlement européen : le rôle des missions d’observation électorales mis en lumière

Léon Gautier, rédacteur // Vincent Couronne, docteur en droit européen, chercheur associé au laboratoire VIP, Université Paris-Saclay, le 6 juillet 2021

Le 28 juin dernier, plusieurs députés européens, parmi eux des députés français d’extrême droite dont le candidat malheureux en PACA Thierry Mariani, ont été sanctionnés par le Parlement européen pour s’être rendus notamment en Crimée et au Kazakhstan au moment d’élections importantes, pour y effectuer ce que l’institution de Strasbourg considère comme une participation à de fausses missions d’observations électorales. La possibilité de participer à des missions d’observation électorale officielle leur a dès lors été enlevée et ce, jusqu’à la fin de l’année. 

Ces missions de députés européens ne sont pas nouvelles, puisque sur la scène internationale, les objectifs poursuivis par l’Union européenne sont entre autres de promouvoir la démocratie et l’État de droit (article 21 du Traité sur l’Union européenne). À cette fin, un des outils employés est le déploiement de missions d’observations électorales.


… À LIRE : “Scène internationale” : l’Union européenne cherche sa place


Ces missions consistent à envoyer un député du Parlement européen au sein d’un pays non membre de l’Union dans lequel se déroule une élection importante. Une fois sur place, le parlementaire est chargé d’assister au déroulement des élections et d’attester ou non de leur bonne tenue.

8 députés européens sur “liste noire” jusqu’à la fin de l’année

Ce statut d’observateur officiel de l’Union est très encadré. C’est d’ailleurs pour avoir assisté à des élections dans différents pays autocratiques sans aval de l’UE, que les 8 députés européens ont été sanctionnés par le Parlement.

Dans le détail ce sont 5 députés français d’extrême droite membres du groupe Identité et démocratie au Parlement européen : Virginie Joron, Hervé Juvin, Jean-Lin Lacapelle, Thierry Mariani, et Philippe Olivier, de même que 3 députés de la Gauche unitaire européenne : Clare Dal, Mick Wallace et Manu Pineda, qui ont été placés sur “liste noire” du Parlement européen.

Si l’expression “liste noire” laisse à penser que les sanctions prises à leur encontre sont conséquentes, en réalité ils n’ont que l’interdiction de participer à de nouvelles missions d’observations d’ici la fin de l’année ; le reste de leurs prérogatives en tant que membres du Parlement européen comme le droit de vote et d’amendement demeure. 

Des missions d’observation qui conditionnent les relations économiques et diplomatiques avec l’Union européenne

Si ces missions d’observation sont si importantes aux yeux des pays tiers, c’est qu’elles leur permettent potentiellement d’obtenir le statut de démocratie aux yeux de l’Union européenne. Les intérêts d’une telle reconnaissance sont doubles. D’un point de vue diplomatique, l’Union favorise le dialogue avec les démocraties et d’un point de vue économique, elle est plus prompte à  financer des pays respectant les droits de l’Homme et l’État de droit. À ce titre, l’Union européenne n’hésite pas à conditionner l’octroi de fonds d’aide au développement au respect de différents droits humains. 

Les observateurs officiels sont nommés par le chef de la diplomatie européenne, le Haut représentant de l’Union pour la politique étrangère et de sécurité commune. Une fois sur place, les observateurs doivent suivre une méthodologie rigoureusement établie par la Commission européenne, dont le Haut représentant est un des vice-présidents. Cette méthodologie vise à constater que les standards internationaux de respect de la démocratie et de l’État de droit sont respectés, standards issus des différents traités et déclarations qui régissent les relations internationales tels que la Déclaration universelle des droits de l’Homme ou le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, deux textes adoptés au sein des Nations Unies. Rien d’étonnant à cela, puisque les traités (article 21 TUE) exigent que sur la scène internationale, l’Union promeuve les principes de la Charte des Nations Unies.

Déployés en amont des élections et jusqu’à la prise de pouvoir du vainqueur, les observateurs ont pour objectif de constater le respect de plusieurs critères allant de la liberté des partis politiques de se réunir et d’exprimer leurs opinions, jusqu’au déroulement du scrutin et au dépouillement des votes en passant par l’égal accès aux médias pour tous les candidats. 

De manière générale, toutes les questions concernant la nature démocratique de l’élection avec par exemple les violences de campagne, l’État de droit ou le cadre législatif sont évaluées.

Un symbole fort 

Mais attention, le rôle des observateurs n’est en aucun cas d’intervenir dans le processus électoral afin de soutenir un candidat en particulier. Ils sont uniquement là pour attester que les élections respectent les critères démocratiques. Bénéficiant du prestige du Parlement européen, ils sont des étendards des valeurs que l’Union européenne soutient et exporte, portant avec eux le lourd passé d’un continent ayant sombré plusieurs fois dans la guerre et la dictature.

Mais c’est aussi parce qu’ils sont des symboles forts que ces observateurs sont la cible de détournement de la part de régimes peu démocratiques tels que la Russie ou le Vénézuela.


… À LIRE : Lutte contre la désinformation : l’UE sur le point de passer à la méthode dure


Selon l’ONG European Platform for Democratic Elections, spécialisée dans la lutte contre les faux observateurs, la Russie serait coutumière de ces pratiques avec l’emploi de 5000 observateurs de paille lors de la dernière présidentielle Russe. Au-delà de l’image, ces fausses missions selon Stefanie Schiffer, directrice de l’ONG et qui a participé au Parlement européen à une mission d’évaluation de ces pratiques, sont un moyen pour des pouvoirs autocratiques de corrompre des députés européens, qui pourraient ensuite être influencés dans des choix concernant d’autres sujets que des élections étrangères. Des motivations politiques ont peut-être motivé la décision du Parlement européen à l’encontre de ces députés qui ne font pas partie de la coalition au pouvoir à Bruxelles, mais il devenait urgent de réagir face à des pratiques que le député Tomas Tobé, président du Groupe de soutien à la démocratie et de coordination des élections au Parlement européen, considère comme “alarmantes”.

 

 

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Les nouveaux procureurs européens, des “Eliot Ness” à l’européenne ?

Paul Bruna, rédacteur // Vincent Couronne, docteur en droit européen, chercheur associé au laboratoire VIP, Université Paris-Saclay, le 2 juillet 2021

Selon les estimations de l’Union européenne, la seule fraude transfrontalière à la TVA cause un préjudice estimé entre 30 et 60 milliards d’euros par an pour les contribuables européens : une somme colossale qui grève chaque année le budget des États mais aussi celui de l’Union, qui perçoit une part de la TVA. Avant le 1er juin 2021, seuls les Etats membres étaient compétents pour rechercher et poursuivre les auteurs de ces infractions. Mais le parquet européen a opéré une véritable révolution dans le monde judiciaire.

Avant d’aborder la question du Parquet européen, il faut d’abord préciser ce qu’est un parquet. C’est l’ensemble des magistrats (qu’on appelle procureurs) chargés de requérir l’application de la loi au bénéfice de la société. Ils reçoivent les signalements de délits potentiels, mènent l’enquête si nécessaire et plaident devant un juge pour requérir une condamnation.

Face au constat de l’inefficacité de la répression par les États membres des fraudes à la TVA transfrontalières et des détournements de fonds européens, vingt États de l’Union européenne ont décidé en 2017 de former un dispositif de coopération renforcée : le Parquet européen. Mais il a fallu attendre 2019 pour que le Conseil nomme le chef de ce nouveau Parquet : Laura Codruţa Kövesi, ex-procureur au sein du Parquet près la Haute Cour de cassation et de justice de Roumanie, célèbre pour son combat contre la corruption. En Roumanie, ses services ont mis en examen pas moins de 14 ministres ou anciens ministres, 43 parlementaires et plus de 260 élus locaux, forçant même l’ancien Premier Ministre, Victor Ponta à démissionner en 2015. Le ton est donné. Après de multiples retards, le Parquet européen a pu enfin commencer ses activités le 1er juin 2021, juste à temps pour pouvoir veiller à la bonne utilisation des 750 milliards d’euros du plan de relance européen

La Parquet européen a un double niveau d’organisation 

Il y a l’échelon central, à Luxembourg qu’on appelle le Bureau central, et des échelons locaux décentralisés, dans chaque État membre. Le Bureau central est composé du chef du Parquet européen (Laura Codruţa Kövesi) et des procureurs européens (un pour chaque pays). Le Bureau central supervise les enquêtes, les poursuites et, à terme, déterminera la politique pénale à adopter. C’est donc le Bureau central qui, en pratique, se substitue aux hiérarchies habituelles des procureurs nationaux, ce qui assure une indépendance des procureurs européens délégués vis-à-vis des États membres. Au niveau des échelons locaux, chaque État membre doit nommer des procureurs européens délégués, mais ils doivent être approuvés par le collège pour s’assurer de leur compétence… et de leur impartialité vis-à-vis des autorités nationales, entre autres. 

Malheureusement, la Slovénie n’a toujours pas nommé de procureur européen délégué, ce qui rend la tâche du Parquet européen dans ce pays beaucoup plus compliquée. Par ailleurs, le Parquet européen ne compte actuellement que vingt-deux membres sur les vingt-sept membres de l’Union européenne. Manquent à l’appel la Hongrie, la Pologne, l’Irlande, la Suède et le Danemark. Cette réticence s’explique par le fait que le Parquet est traditionnellement une fonction régalienne, mais également par le fait que certains gouvernements craignent que le Parquet ne mène des enquêtes contre eux. L’absence de la Pologne et de la Hongrie, où les gouvernements sont suspectés de détourner des fonds européens, montre bien que leurs dirigeants craignent les enquêtes de ce nouveau Parquet.

En effet, si le Parquet européen n’a encore porté aucune affaire devant la justice,  il est déjà saisi d’une affaire emblématique puisqu’elle implique Andrej Babis, le Premier ministre tchèque, accusé d’avoir détourné 11 millions d’euros de fonds européens. C’est le Parquet de Prague qui a transféré cette affaire au parquet européen. Ce dernier est en effet mieux placé que les Parquets nationaux pour enquêter sur ce genre d’affaires, car il n’a aucun lien hiérarchique avec les États, et peut mener des enquêtes transfrontalières plus aisément. Le Parquet européen est vu comme un outil de lutte contre la corruption et au service de la défense de l’Etat de droit. De quoi expliquer l’absence de la Hongrie et de la Pologne au Parquet européen ? 

Les procureurs européens seraient-ils alors des “Eliot Ness” à l’européenne ? 

La réalité est plus nuancée, contrairement au célèbre agent du Trésor américain immortalisé par Brian de Palma dans The Incorruptibles, les procureurs européens n’ont pas tous les pouvoirs mais agissent au contraire dans un cadre juridique bien défini. Contacté par Les Surligneurs, David Touvet, chef de la délégation du Parquet européen en France, précise que les procureurs européens délégués français ont “toutes les compétences, mais rien que les compétences d’un procureur”. Mais ils ont toutefois des prérogatives renforcées par rapport à leurs homologues français : du fait de leur indépendance renforcée, ils peuvent exercer des prérogatives habituellement réservées au juge d’instruction, comme certains actes d’investigation ou des décisions relatives à la liberté de l’accusé. Pour contrebalancer ces nouveaux pouvoirs et éviter les abus d’autorité, les prérogatives du juge des libertés et de la détention (JLD) ont été élargies. Il est donc possible de s’adresser au JLD pour contester une décision d’un procureur européen délégué.


… À LIRE : François Bayrou à propos de la dépendance du Parquet envers le Garde des Sceaux : Je ne suis pas le patron du Parquet !” [FAUX]


Les procureurs européens délégués pourront ouvrir des dossiers après avoir reçu un signalement, ou en se saisissant d’une affaire déjà en cours (c’est ce qu’on appelle l’évocation). Les autorités nationales sont tenues de signaler certaines infractions (escroquerie, corruption, contrebande, blanchiment, détournement de fonds…) si elles portent atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne, et si le montant du préjudice est susceptible d’être au moins égal à 10 000 euros. 

Des infractions causant un préjudice d’un montant inférieur doivent également être signalées, notamment si des fonctionnaires ou d’autres agents de l’Union pourraient être soupçonnés d’avoir commis l’infraction. 

Le Parquet européen poursuit ensuite les auteurs d’infractions devant les juridictions nationales

Le procureur européen français Frédéric Baab coordonne depuis Luxembourg les quatre procureurs européens délégués en France, un cinquième étant en cours de recrutement. C’est assez peu comparé aux onze procureurs européens délégués allemands ou aux quinze italiens (vingt à terme). Selon David Touvet, le choix du nombre de procureurs européens délégués “est fait en fonction du volume d’activité qui est escompté, et est donc amené à évoluer, et s’inscrit dans un paysage judiciaire national : la proportion de procureurs pour 100 000 habitants en Allemagne est trois fois supérieure à la France”. Pour le chef des procureurs européens en France, le nombre d’affaires françaises est plus faible que prévu, ce qui n’est pas vraiment une bonne chose : cela ne signifie absolument pas qu’il y a moins de fraude et de corruption en France, mais plutôt qu’elle est moins bien détectée. 

C’est pour pour remédier à ce constat préoccupant que les procureurs européens délégués vont se montrer proactifs dans la détection d’atteintes aux intérêts financiers de l’Union, en allant directement contacter les acteurs de la gestion des fonds européens – collectivités locales, entreprises, etc. – pour leur demander des informations, pour faire savoir que tout signalement doit leur être transmis, et pour développer des partenariats.

Les procureurs européens délégués collaborent aussi avec le Parquet national financier (PNF), qui leur transmet des signalements, et les deux institutions se coordonnent sur certaines affaires en cours. Par ailleurs, l’échelon central du Parquet européen est en train de négocier un accord de coopération avec l’Office de lutte anti-fraude (OLAF). Enfin, le dialogue entre les procureurs européens délégués et les magistrats nationaux se fait assez facilement, étant donné que les premiers sont des magistrats détachés : ils ont donc déjà exercé les fonctions de procureur français, ou de juge d’instruction. 

En plus de révolutionner la lutte contre la corruption et autres fraudes portant atteinte aux intérêts économiques de l’Union, il est certain que le Parquet européen relancera en France le débat sur l’indépendance des procureurs et sur l’utilité du juge d’instruction, particularité française.

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Un peu de philo du droit : Peut-on connaître le droit tout en se trompant sur sa signification ?

Par Maxence Christelle, maître de conférences en droit public, Université Picardie Jules-Vernes, le 1er juillet 2021

Comment une loi portée par une députée devenue avocate (Laetitia Avia) peut-elle être qualifiée “d’exemple de crétinisme juridique” par un ancien ministre de la justice (Jean-Jacques Urvoas) ? C’est pourtant ce qui s’est produit pour la loi du 24 juin 2020 contre les contenus haineux sur Internet qui a vu l’essentiel de son contenu être censuré par le Conseil constitutionnel, gardien de nos libertés fondamentales. Avant même son examen par le Conseil, la majorité des juristes avait averti le Parlement du fait qu’une partie au moins de ce texte posait de sérieux problèmes juridiques. Comment est-il possible, que de façon aussi fréquente, il puisse y avoir des “erreurs” dans la conception ou l’application du droit ? Pourquoi y a-t-il autant d’avis différents sur le sens de telle ou telle règle juridique ? En effet, si l’on en croit une idée tenace qui circule chez les étudiants comme dans le reste de la société, apprendre le droit, et faire du droit en tant que praticien, serait avant tout une affaire de mémorisation, d’apprentissage par cœur des textes. Dans cette perspective, le meilleur avocat ou juge serait celui qui disposerait de la plus grande mémoire. 

Porter un tel regard sur le droit, c’est pourtant le méconnaître profondément. Certes, dans les premières années des études de droit, il est souvent demandé aux étudiants d’apprendre par cœur des références juridiques précises, le droit administratif incarnant à cet égard une caricature et un épouvantail pour les étudiants de deuxième année (plus de 100 décisions différentes de l’ensemble des juridictions administratives à connaître pour l’examen). Pour autant, et à mesure que l’on avance dans l’approfondissement des différentes matières, une telle exigence se fait de moins en moins sentir.

Il ne suffit pas de connaître le droit par cœur pour le comprendre 

Pourquoi cela ? Tout simplement parce qu’être capable de réciter une disposition d’un code, d’une loi, d’une convention ou un paragraphe entier d’une décision de justice ne garantit en rien de l’avoir effectivement compris. De la même façon que, par imitation, il est possible de reproduire les sons émis par ceux qui parlent une langue étrangère que nous ne connaissons pas, cela ne permet aucunement d’établir que nous parlons et comprenons les sons que nous prononçons. Qui pourrait prétendre que, lorsqu’il nous imite, le perroquet comprend et communique avec nous par l’intermédiaire du langage ? 

En réalité, le droit n’a pas plus à voir avec l’apprentissage par cœur que les autres professions. Sa spécificité réside ailleurs, et nous renvoie à cette question de la compréhension. Faire du droit, c’est principalement interpréter des textes écrits par d’autres êtres humains, mais avec une responsabilité particulière. En effet, cette interprétation peut avoir des conséquences pour la liberté individuelle de ceux concernés par le texte. C’est en ce point précis que se situe toute la difficulté, et dont nous pouvons faire l’expérience quotidiennement. Qui n’a jamais eu le sentiment de ne pas avoir été compris, ou mal compris ? Combien de conflits, de disputes, de quiproquo entre les hommes trouvent leur origine dans « une erreur d’interprétation » à propos d’une parole, d’un geste, d’une attitude ? 

Nous sommes des animaux parlants qui mobilisent des signes d’une incroyable complexité

Nous sommes des animaux parlants, et nous sommes amenés ainsi à mobiliser un ensemble de signes (les mots, la grammaire, l’intonation, les expressions corporelles et faciales, etc.) d’une incroyable complexité. Dès lors, et puisque le droit est construit et rédigé dans un langage lui aussi humain, les mêmes difficultés que celles que nous rencontrons dans notre communication ordinaire avec nos semblables vont se retrouver. Il n’est donc pas étonnant de constater que les professionnels du droit, qu’ils soient praticiens et/ou universitaires, ne sont pas davantage immunisés face à cette situation. 

Un exemple très récent portant sur une mesure prise pendant la période de confinement permettra de le constater. Dans le cadre des mesures provisoires qui ont été adoptées pour maintenir la continuité de l’État ainsi que de certains services publics depuis le début de la période de confinement, l’article 16 de l’ordonnance du 25 mars 2020 prévoyait le maintien en détention, pour une durée variable suivant le motif de celle-ci, des personnes dont le délai légal de détention provisoire arrive à son terme. En termes simples, alors qu’il n’est légalement pas possible de continuer à détenir ces personnes, la détention (autrement dit l’emprisonnement) se poursuivait néanmoins.


… À LIRE : Comprendre la durée des peines d’emprisonnement


Trois juges saisis, deux interprétations différentes : comment l’expliquer ?

Malgré la persistance d’une possibilité de libération laissée au juge (à sa propre demande, à la demande du ministère public ou à celle de la personne concernée), de nombreuses associations et avocats ont entendu dénoncer cette législation d’exception, et en obtenir l’annulation auprès d’un juge. Ils ont dans un premier temps saisi le Conseil d’État, juridiction suprême de l’ordre administratif, par le biais d’une procédure de référé. Ce dernier a déclaré le 3 avril 2020 que cette disposition “ne portait pas une atteinte manifestement illégale aux libertés fondamentales”. Saisie de la même question, la Cour de cassation, juridiction suprême de l’ordre judiciaire, a apporté une réponse tout à fait différente le 26 mai 2020 (décisions n°974 et 977). Elle considère en effet que cet article présente notamment un risque sérieux d’être contraire aux droits et libertés fondamentaux garantis par la Constitution, et renvoie la question de cette conformité directement au Conseil constitutionnel. Ce dernier rend finalement sa décision le 29 janvier 2021 et déclare l’article contesté contraire à la Constitution.  

On le voit, le même texte, examiné par les trois plus éminentes juridictions françaises, fait l’objet d’interprétations qui semblent fortement opposées. Pourtant, tant le Conseil d’État, le Conseil constitutionnel que la Cour de cassation connaissent, peut-être même par cœur, à la fois le texte contesté, et les droits auxquels ce texte est confronté. C’est donc bien la preuve que l’essentiel, et ce qui fait tout l’intérêt du droit, se trouve dans la manière dont est déterminée la signification d’un texte. Rien d’étonnant donc à ce que celle-ci puisse être erronée. Ne dit-on pas que “l’erreur est humaine” ? Certes, mais n’oublions pas que la véritable maxime latine énonce : “l’erreur est humaine, persister dans son erreur est diabolique”

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Retour sur une déclaration d’Emmanuel Macron : “vous avez des devoirs avant d’avoir des droits” : l’œuf ou la poule juridique ?

Par Maxence Christelle, maître de conférences en droit public, Université Picardie Jules-Vernes, le 1er juillet 2021

Le 22 mai 2021, le Président de la République déclarait, après avoir été interpellé sur la question du sort réservé aux “sans-papiers” : “Vous avez des devoirs, avant d’avoir des droits. On n’arrive pas en disant “on doit être considéré, on a des droits”. Cette affirmation relève pour un certain nombre de personnes d’une évidence. Dans notre tradition politique, nous avons tendance à penser “droit” et “devoir” comme des contreparties respectives. Ainsi, nous aurions des droits parce que nous avons des devoirs, et réciproquement.  Pour autant, les choses sont loin d’être aussi évidentes, et doivent être analysées un peu plus précisément. Ceci tient à ce que, sous son apparente simplicité, cette position recèle de sérieuses difficultés, dont une partie seulement pourra être évoquée ici. 

En philosophie politique, et dans l’histoire de la pensée juridique, l’association du terme ”droit” à celui de ”devoir” est fréquente et ancienne. Pour ne prendre qu’un exemple célèbre, Jean-Jacques Rousseau n’écrivait-il pas déjà que  “le plus fort n’est jamais assez fort pour être toujours le maître, s’il ne transforme sa force en droit et l’obéissance en devoir” ? Or, première difficulté, le terme “devoir” prête à confusion car il renvoie à des registres distincts du droit. 

Le devoir, tel qu’il est utilisé dans le langage ordinaire, se rattache à la philosophie morale. Il faudrait que certaines choses soient faites, ou au contraire interdites, pour des raisons et justifications qui peuvent varier suivant les époques et les auteurs. Dans cette perspective, ce qui fait la valeur morale d’un acte, d’un comportement, est sa conformité à certains devoirs préalablement identifiés. Un tel positionnement moral s’oppose, par exemple, à celui qui vise à apprécier la valeur d’une action au regard des conséquences que celle-ci produit (ce qu’on appelle le conséquentialisme). Empruntons un exemple à Kant : une personne se présente devant vous, et vous demande où se trouve une autre personne qu’elle entend assassiner ; or vous savez où celle-ci se trouve. Qu’allez-vous répondre à votre interlocuteur ? La vérité, ou bien allez-vous lui mentir ? Kant, dans cette situation, dit qu’il faut malgré tout dire la vérité, car la vérité est une valeur qui doit être respectée quelles que soient les circonstances. Respecter la vérité est ainsi un devoir moral. Une personne qui serait plutôt conséquentialiste aura tendance à privilégier le mensonge, puisque les conséquences produites par le fait de dire la vérité (ici la mort d’une personne) semblent beaucoup plus graves que le fait de ne pas respecter une certaine valeur. 

Ne pas confondre devoir moral et devoir juridique

Des devoirs de nature morale, nous en connaissons tous : respecter ses parents, laisser les places assises aux personnes âgées dans les transports en communs, ne pas gaspiller la nourriture, etc. Pour autant, ces devoirs sont-ils juridiques ? C’est la seconde difficulté : la différence de registre commence à se manifester de façon plus claire entre devoir moral et devoir juridique.


… À LIRE : Un peu de philo du droit : Pourquoi obéissons-nous au droit ?


En premier lieu, si le terme “devoir” est utilisé de façon très fréquente en droit, un autre mot lui fait concurrence : l’obligation. Pour le dire très rapidement, l’obligation est en quelque sorte la traduction juridique de ce qui peut être considéré comme un devoir. En quoi la différence est-elle importante ? Car c’est cette traduction qui rend juridiquement contraignant ce qui pouvait n’être qu’une nécessité morale, et qui permet ainsi de distinguer la morale et le droit, plus précisément l’obligation morale et l’obligation juridique. En l’état actuel du droit, il n’existe pas par exemple de texte juridique obligeant à ne pas utiliser les strapontins dans le métro en cas de foule, ou qui interdisent d’acheter de la nourriture pour immédiatement la jeter à la poubelle. Autrement formulé, pour qu’un devoir existe en droit, il faut qu’il soit expressément prévu par un texte juridique. 

Il est vrai en second lieu que, dans l’histoire de la pensée juridique, les deux registres – moral et juridique – ont été souvent associés. Ainsi, la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 ne reprend pas le terme “devoir” dans son titre, mais uniquement dans son préambule (“afin que cette Déclaration […] leur rappelle sans cesse leurs droits et leurs devoirs”). Ce n’est qu’au cours du XXe siècle qu’ils ont été strictement séparés. Toutefois, il faut faire attention : le fait que la morale et le droit soient distincts ne remet pas en cause le fait que la première influence le second ! C’est donc bien en raison d’un certain positionnement moral que nous avons choisi de poser dans le Code civil le principe juridique selon lequel une personne qui est à l’origine d’un dommage sur une autre personne doit le réparer, donnant naissance à l’idée de responsabilité juridique. 

Il existe des droits sans devoirs

À cette confusion des significations attachées au terme “devoir” s’en ajoute une autre, lorsque l’on reprend la formule du Président de la République. Celui-ci semble exprimer une forme d’antériorité de l’un (les devoirs) sur l’autre (les droits). Comme si, chronologiquement, nous avions d’abord des devoirs avant d’avoir des droits. Or, une telle affirmation est très contestable pour la même raison que précédemment : la confusion des registres entre la morale et le droit. 

Pourquoi cela ? Car, sur le plan juridique, cette affirmation est fausse. Le fait de posséder des droits n’est pas conditionnée de façon nécessaire au fait d’avoir des devoirs. Ainsi, un meurtrier, qui ne respecte donc pas le devoir (et l’obligation juridique) de ne pas ôter la vie, n’en perd pas pour autant ses droits à être jugé par un tribunal dans le cadre d’un procès équitable. Un nourrisson n’a aucun devoir, et pourtant il possède de nombreux droits, et cela vaut aussi, selon certaines approches, pour un animal domestique ou d’élevage. Cela n’est en réalité guère étonnant, car ce qui fonde ces droits, c’est notre appartenance commune à l’humanité globalement entendue. De ce fait, même si une personne manque à tous ses devoirs, elle conservera toujours un socle minimal de droits, simplement par le fait qu’elle reste avant tout un être humain. Pour des raisons morales et historiques, nous avons ainsi renoncé à pouvoir déchoir totalement un être humain de son humanité, comme cela pouvait exister dans l’Antiquité grecque. 

Il existe aussi des droits-devoirs…

Enfin, un dernier point peut être mentionné, afin de souligner combien l’usage de ces termes  “droit” et de ”devoir” peut être redoutable si l’on ne spécifie pas le cadre dans lequel ils sont mobilisés. Une même notion peut, en droit, désigner à la fois un devoir et un droit. C’est le cas de la dignité de la personne humaine. Elle est un droit, en ce qu’elle permet notamment à une personne de ne pas être soumise à des traitements inhumains et dégradants. Mais elle peut aussi être parfois un devoir, lorsqu’elle est par exemple utilisée par le juge pour interdire à une personne humaine un certain comportement, qualifié de contraire à cette même dignité.  Tous les juristes connaissent bien cette opposition, pour l’avoir entraperçue à l’université, au moment de l’étude de la célèbre affaire dite du “lancer de nain” ! 

Pour résumer, le président de la République, en tant que membre de cette humanité, a bien le droit de s’exprimer de la façon dont il l’entend. Mais, pour reprendre sa formule, n’a-t-il pas également le devoir de le faire de la façon la plus claire et précise possible ?

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De l’importance de la propagande électorale… et de ses dysfonctionnements dans une démocratie

Ludivine Poulet, master politiques de coopération internationale, Sciences Po Saint-Germain // Jean-Paul Markus, professeur de droit, Université Paris-Saclay, le 24 juin 2021

Après les élections régionales et départementales de ce dimanche, un vent de scandale anime la classe politique. En cause, les dysfonctionnements qui ont affecté la distribution de la propagande électorale et des professions de foi des candidats dans plusieurs régions. Tracts et programmes ont été retrouvés brûlés, ou dans des poubelles, parfois distribués plusieurs fois dans une même boîte aux lettres, quand dans le même temps certains électeurs n’ont jamais reçu les professions de foi. Les uns mettent en cause le ministre de l’Intérieur, M. Gérald Darmanin, chargé de l’organisation des élections, tandis que les autres pointent du doigt la société privée Adrexo chargée d’une partie de la distribution avec la Poste. 

“La propagande électorale”, qu’est-ce que c’est ?

Par l’expression “propagande électorale”, le Code électoral désigne les tracts, programmes et bulletins que les électeurs reçoivent directement dans leur boîte aux lettres. Cette technique de communication peut sembler désuète, mais elle reste chère à beaucoup d’électeurs. Le Code électoral dédie tout un chapitre à la propagande en temps de campagne. Bien que la notion de “propagande” ait de nos jours une connotation péjorative, le droit électoral l’a conservée pour régir ce mode d’information des électeurs sur l’idéologie et les programmes des candidats. C’est un principe d’équité qui garantit le bon déroulement de la propagande électorale. Un exemple montrant le degré de détail de la réglementation, les articles R29 et R30 du Code électoral, prévoient un format unique que chaque candidat doit respecter pour ses bulletins, imprimés en une seule couleur sur papier blanc, d’un grammage et d’une taille pré-déterminés pour les programmes, ces professions de foi d’un format de 210 mm x 297 mm. La propagande électorale est donc encadrée par des règles qui garantissent l’équité et la loyauté des contenus, de la création à l’impression. Ensuite, dans chaque circonscription électorale est désignée une commission de propagande qui a pour mission selon le Code électoral d’adresser à chaque électeur une profession de foi et un bulletin de vote pour chaque candidat, binôme de candidats ou liste, et d’envoyer dans chaque mairie de la circonscription les bulletins de vote. La commission gère donc les envois de la propagande grâce au préfet qui lui fournit le matériel nécessaire. Le Code électoral prévoit aussi le remboursement des frais des candidats par l’État (sous certaines conditions) ainsi que la prise en charge du fonctionnement des commissions.  S’agissant de la distribution, la Poste avait jusqu’à récemment le monopole de cette mission. Mais ce monopole a été supprimé et la Poste a dû partager : l’entreprise privée Adrexo a remporté un appel d’offres pour la prise  en charge de la distribution de la propagande électorale dans 51 départements. Aujourd’hui, c’est la mauvaise distribution des professions de foi qui est en cause. 


… À LIRE : Éléctions régionales : comprendre le mode de scrutin 


Quel impact sur le scrutin ces dysfonctionnements ont-ils pu avoir ?

Le cœur de la polémique actuelle consiste à déterminer l’éventuel impact des dysfonctionnements constatés sur les résultats du scrutin. Certains élus ont attribué une partie de l’abstention record aux dysfonctionnements dans la distribution. Ainsi, la sénatrice Nathalie Goulet a déclaré J’en suis certaine. Beaucoup de gens préparent leur vote avec les professions de foi qu’ils ont reçues”. Le sénateur Cédric Perrin ajoute :si je prends l’exemple de mon canton, le taux de participation s’élève à 28 %. Or, dans la commune où ont été retrouvés les imprimés brûlés, le taux de participation descend à 22 %”. Il y aurait donc corrélation entre les dysfonctionnements dans la distribution de la propagande électorale et le taux d’abstention. Résultat : l’égalité entre les candidats n’aurait pas été respectée dans toutes les régions et le système démocratique en sortirait affaibli car ces dysfonctionnements n’auraient pas permis une “participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation” comme le prévoit la Constitution (article 3 alinéa 4). En réalité, il semble que tous les partis aient pâti de la même façon de ces dysfonctionnements, qui n’étaient en rien ciblés mais totalement aléatoires. 

Que se passerait-il en cas de recours déposé par les candidats ou les électeurs des communes ayant subi des dysfonctionnements ? Il faudrait prouver, commune par commune ou département par département, que les dysfonctionnements ont été tels qu’ils ont pu altérer la régularité du scrutin en défavorisant tel ou tel candidat. Ce n’est pas exclu, mais dans l’immense majorité des cas, le caractère sporadique des dysfonctionnements empêchera le juge d’y voir une influence décisive sur le vote. D’autant que les professions de foi ne représentent qu’un aspect de communication parmi d’autres, et que tout électeur qui s’informe était à même de connaître les programmes par d’autres voies. S’agissant des distributeurs, La Poste et Adrexo, une sanction est envisageable, par la non-reconduction de leur contrat de distribution. Mais encore faudra-t-il trouver d’autres distributeurs. En effet, la Poste par exemple, dispose d’un fichier très détaillé sur les adresses comprenant aussi les nouvelles arrivées ou départs dans une commune ; en outre, elle emploie des postiers de métier. Un appel d’offres destiné à diversifier les entreprises de distribution se heurterait au fait que peu d’opérateurs aient la capacité de remplir cette mission. Beaucoup d’élus ont ainsi remis en cause la délégation d’un service public à Adrexo, une entreprise privée. Le sénateur socialiste du Loiret Jean-Pierre Sueur a réagi sur le sujet S’il y a bien une mission de service public, c’est celle-là. Les postiers ont toujours considéré la distribution des professions de foi comme quelque chose d’essentiel. Mais force est de constater que depuis que l’on a délégué à une entreprise privée, les choses ne se déroulent plus aussi bien”

On retiendra de cette affaire qu’il ne faut pas sous-estimer l’importance de la propagande électorale dans notre système démocratique. Si les dysfonctionnements durant les élections ne semblent pas avoir d’impact majeur sur le scrutin, c’est surtout un symbole de démocratie électorale qui a été malmené. 

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Le numérique, l’autre sujet oublié des élections régionales

Diane Rivail et Margot Hardier, membres de l'Association des Collectivités territoriales d'Assas // Jean-Paul Markus, professeur de droit public, Université Paris-Saclay, le 22 juin 2021

Le numérique est partout. À la veille du second tour des élections régionales prévu dimanche 27 juin, la compétence des régions dans le secteur est un enjeu politique, social et économique oublié. Identifier les déséquilibres territoriaux et schématiser le remède à ces maux, voilà une prérogative que les régions ont acquis en 2004 et qui n’a cessé de se renforcer depuis. 

Aujourd’hui, nous sommes habitués à être connectés en permanence et partout. Néanmoins, parfois, le téléphone nous indique une absence de réseau, ou les appels se hachent soudainement. On se retourne alors souvent vers les opérateurs du numérique mais, le rôle des régions est plus confidentiel. Pourtant, les régions ne sont pas déconnectées du territoire, au contraire, elles semblent être l’échelon local privilégié pour l’aménagement du territoire et le développement économique.

Il y a six ans déjà, les élections régionales ont marqué une timide prise en compte de l’aménagement du territoire. En Bourgogne-Franche-Comté par exemple, le candidat François Sauvadet (UDI) prévoyait d’aider les entreprises du numérique à se développer. En Bretagne, le candidat du Front de Gauche Xavier Compain proposait l’accès du numérique pour tous, en favorisant le déploiement de l’internet très haut débit, notamment dans les zones rurales.


… À LIRE : Élections régionales et culture : le rôle des régions dans un secteur à remettre sur pied


Aujourd’hui, il est indéniable que l’impact de la crise de la Covid-19 sur le numérique va se ressentir sur les élections régionales: sans internet, ni les actifs ni les étudiants n’auraient pu continuer à réaliser leur travail quotidien. Au-delà de la crise sanitaire, c’est une véritable transformation numérique qui a lieu dans notre société, au point de devenir indispensable dans tous les domaines: économie, santé, formation, sécurité, vacances, travail, etc…  et cela se traduit dans les programmes électoraux. En Bourgogne-Franche-Comté, les candidats de la République en Marche et du MoDeM proposent de développer la télémédecine. En Auvergne-Rhône-Alpes, le candidat du Rassemblement national Aleksandar Nikolic promet de créer et d’élargir la fibre et la 5G, alors que François Bonneau (Parti socialiste – Parti communiste) propose d’élaborer un Plan Numérique Responsable pour le Centre-Val-De-Loire. Le numérique est ainsi devenu un enjeu stratégique qu’il faut protéger contre toute forme de menace : plusieurs candidats aux élections régionales, parmi lesquels figure Loïg Chesnais-Girard, membre du Parti socialiste, mettent l’accent sur le nécessaire développement d’une “action cyber”. 

La région, un acteur relativement récent du numérique

Les régions sont des collectivités “cheffes de file” pour l’aménagement du territoire (loi NOTRe). En matière d’aménagement du numérique plus spécifiquement, une loi de 2004 leur accorde pour la première fois un rôle. Par la suite, dans la pratique, l’importance de cet échelon local en la matière  n’a cessé de se confirmer. Déploiement de la 5G et de la fibre, numérisation des services, aides aux entreprises, plateformes d’open data etc… : le numérique a imprégné l’ensemble des politiques régionales. Selon ses ambitions politiques et stratégiques, la région va déployer des moyens variés pour développer le numérique sur son territoire.

Facteur d’intégration et de lien social, le numérique s’illustre comme un outil de cohésion sociale. Pour éviter l’isolement des personnes fragiles ou âgées, parfois victimes de l’illectronisme, la région Bourgogne-Franche-Comté en 2019 s’est fixée pour objectif de  « favoriser l’appropriation des technologies numériques auprès de tous, notamment des personnes les plus éloignées de la technologie », grâce à la structuration d’un maillage géographique des lieux de médiation numérique sur le territoire régional. 

On l’a vu durant la crise sanitaire, les régions ont joué un rôle dans ce domaine. La région Auvergne-Rhône-Alpes a par exemple choisi de mettre à disposition des étudiants en difficulté des ordinateurs portables dans le cadre de sa compétence en matière d’équipement des lycées. Mais trois outils moins connus et pourtant stratégiques composent également l’arsenal des régions pour lutter contre les discriminations numériques : le SRADDET, le SDTAN, et le SCoRAN

Le  schéma d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) fixe des objectifs en matière d’équilibre et d’égalité des territoires.  Ce schéma s’attache à une répartition égalitaire et sans trou des infrastructures sur le territoire régional. Ce document permet aussi aux régions de prévoir un aménagement numérique spécifique. C’est ainsi que la région Grand Est a introduit dans ses orientations l’objectif « d’accélérer la révolution numérique pour tous », en priorisant la couverture totale du territoire par la fibre très haut débit. L’objectif annoncé : que toutes les communes soient équipées d’ici 2023.

À ce schéma d’égalité territoriale d’accès au numérique, les régions peuvent joindre un autre schéma : le Schéma territorial d’aménagement du numérique ou SDTAN. Créé en 2009, son objectif est de lutter contre les zones blanches. Il recense pour cela les différents réseaux de communication en service et dessine les perspectives de la collectivité pour le déploiement des réseaux à très haut débit, fixe et mobile. Ce schéma peut être élaboré par d’autres collectivités territoriales comme les départements, sous l’égide des régions. Comme en 2019 où la stratégie décennale de la région Centre-Val de Loire prévoit 20 milliards d’euros d’investissement dans le développement des infrastructures, la région devient alors un  coordonnateur des objectifs communs au travers d’une Stratégie de cohérence régionale pour l’aménagement du numérique (SCoRAN). 


… À LIRE : L’enseignement et la formation, quasi-absents des programmes pour les élections régionales


Néanmoins, juridiquement, l’effectivité de ces politiques régionales est contrastée. Ces schémas ne sont pas des normes obligatoires et fixent simplement les perspectives destinées à améliorer l’accès du numérique. Si l’objectif n’est pas rempli dans telle ou telle zone géographique, il n’existe pas de recours possible à l’encontre de la région devant le juge. Toutefois, des méthodes d’évaluation de l’avancée des objectifs sont prévues par certains SDTAN, tels que celui de la Bourgogne Franche-Comté. 

Le numérique comme stimulateur de concurrence et outil d’attractivité régionale

L’enjeu économique est majeur puisqu’il s’agit de développer des secteurs économiques de pointe et de participer à la souveraineté économique de la France. C’est cette économie numérique que nos régions doivent tenter de développer. Ainsi, en Nouvelle Aquitaine, 60 000 personnes étaient employées dans la branche numérique. Laurent Wauquiez, candidat aux élections régionales d’Auvergne-Rhône-Alpes, envisage en cas de réélection de récupérer l’ancien site du conseil régional  pour y instituer un grand “campus européen des métiers du numérique”, acteur central de la “Silicon Valley européenne”. De même, la LReM et le MoDeM souhaiteraient développer des campus connectés en Bourgogne Franche-Comté. 

La région est compétente pour élaborer un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII).  Il définit les orientations en matière d’aides aux entreprises, de soutien à l’internationalisation, et d’aides à l’innovation des entreprises dans une perspective de numérisation du territoire. Le SRDEII de la région Occitanie prévoit à ce titre “d’acculturer les TPE et PME aux enjeux de la transition numérique en favorisant l’accès de ces dernières à diverses plateformes. 

Les régions s’approprient progressivement leur rôle de stimulateur économique car l’enjeu pour la qualité de service est évident. Dès 2001, les régions ont pu construire des infrastructures passives de télécommunication, comme des pylônes, pour les mettre à disposition d’opérateurs privés. Depuis 2004, les régions sont chargées de déployer des réseaux publics d’internet à très haut débit en fibre optique. Le plan “France Très Haut Débit” (2013) a été pensé comme un projet décentralisé, dans le cadre d’une stratégie nationale. L’objectif est d’apporter la “fibre à la maison” (“ftth, fiber to the home“), infrastructure de communication de référence pour les décennies à venir, mais aussi de mobiliser toutes les technologies disponibles (4G, 5G, THD Radio, etc…) pour les zones qui ne bénéficieraient pas immédiatement d’un accès à très haut débit. La région Centre-Val-De-Loire prévoit par exemple de généraliser la 4G à l’ensemble du réseau mobile. Elle envisage, pour l’avenir, la combinaison du satellite, de la 5G et de la dernière génération de wifi. 

Mais les régions sont des acteurs sur le banc de touche. Elles interviennent simplement quand l’initiative privée manque. La stimulation de la concurrence est un enjeu crucial pour les administrés. Baisse des tarifs, attractivité, qualité du réseau et création d’emplois sont en jeu et la région joue pour défendre les intérêts de ses administrés.  Elles établissent et exploitent alors les infrastructures et les réseaux de communications électroniques qui les recouvrent. Ainsi dans le cadre de son projet “La fibre pour tous en Bretagne”, la région Bretagne a assuré la construction d’un réseau public de fibre optique sur son territoire, correspondant à 90% du territoire et 60% de la population. Elle le loue ensuite aux opérateurs, avec une centaine de chantiers en cours aujourd’hui. 

Pour pallier cette carence, les régions peuvent également acquérir des droits d’usage, ou bien acheter des infrastructures ou des réseaux existants. Elles peuvent en outre mettre de telles infrastructures ou réseaux à la disposition d’opérateurs ou d’utilisateurs de réseaux indépendants. Les régions Auvergne Rhône-Alpes et Occitanie présentent un dynamisme particulier dans ce domaine ; la première comprend sept réseaux d’initiative publique, comme par exemple “Savoie connectée”, ou encore “Auvergne THD”. La seconde en comprend neuf, tels que “Tarn Fibre”. 


… À LIRE : Régionales : l’ouverture à la concurrence des TER sur les rails


Une autre illustration tient en l’octroi, par les régions, d’aides aux entreprises pour leur transition numérique. La région agit alors dans le cadre de sa compétence de principe en matière de création de régimes d’aide et d’octroi d’aides économiques. Ainsi, la région Occitanie a décidé d’accorder des aides économiques aux projets Très Haut Débit. La justification d’une telle aide, qui se calque sur le Plan national “France Très Haut Débit”, réside dans la volonté d’accroître le développement et l’attractivité de la collectivité. Le budget consacré à l’aménagement du numérique est ainsi passé à 200 milliards, avec une aide plafonnée à 20 milliards d’euros par projet. La région Normandie, quant à elle, a créé l’Agence de développement de la Normandie pour accélérer la numérisation des filières et des entreprises stratégiques. Le candidat socialiste aux élections de Bretagne de 2021, Loïc Chesnais-Girard, souhaiterait quant à lui favoriser une agriculture connectée.

L’aménagement numérique, une compétence partagée 

L’aménagement numérique est une compétence partagée avec l’Etat, les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les départements. A titre d’exemple, le projet “la fibre pour tous en Bretagne” est commun à 64 collectivités territoriales : la Région Bretagne, quatre départements, et cinquante-neuf intercommunalités. Dans un souci de bonne administration, ces différents acteurs doivent faire en sorte de coordonner leurs actions. Pour ce faire, la planification est présentée comme un outil efficace. Les collectivités s’entendent également sur une gouvernance partagée du numérique à travers la création de comités régionaux du numérique, dont la coordination est assurée par le conseil régional et la préfecture de région.

Afin de faciliter leur gestion, les régions, avec d’autres collectivités territoriales s’il y a lieu, peuvent déléguer leur compétence dans ce domaine à des syndicats. Ces derniers sont des structures permettant aux collectivités de s’associer entre elles pour la gestion d’un service public. La Bretagne a, par exemple, confié la gestion de ce projet à un syndicat mixte, dénommé “Mégalis Bretagne”. 

 Pour bénéficier de financements privés tout en gardant le contrôle sur les tarifs, les régions peuvent également concéder ce service public à des acteurs privés, ou bien recourir à un partenariat public-privé. Un fonds d’aménagement numérique des territoires a par ailleurs été institué pour soutenir financièrement les collectivités dans cette démarche. En 2013 par exemple, 3.3 milliards d’euros avaient été mobilisés en faveur des réseaux d’initiative publique. Le programme budgétaire 343 “Plan France très haut débit” a apporté près de trois millions d’euros. Le plan de relance consacre, plus généralement, 240 millions d’euros au déploiement de la fibre. En tout, ce sont 550 millions d’euros qui sont consacrés au plan “France Très Haut Débit”, avec comme objectif de créer une synergie entre financements publics et privés.

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Comprendre la durée des peines d’emprisonnement

Paul Bruna, rédacteur // Audrey Darsonville, professeure de droit privé et sciences criminelles, Université Paris-Nanterre, le 17 juin 2021

Les peines d’emprisonnement, prérogative régalienne par excellence, sont un sujet récurrent du débat public : elles cristallisent les attentes de justice comme les accusations de laxisme à l’encontre de l’ordre judiciaire. Ainsi, le président de la région Hauts-de-France Xavier Bertrand avait demandé “une peine de 50 ans pour tous les détenus condamnés pour terrorisme”, quand le secrétaire national du syndicat SGP Police-FO exigeait des peines automatiques et systématiques dès lors qu’on s’attaque à des policiers“. Deux propositions juridiquement problématiques.


… À LIRE : Xavier Bertrand propose “une peine de 50 ans pour tous les détenus condamnés pour terrorisme” [Problématique]


Tout d’abord, il faut préciser que la peine est la sanction qu’un juge prononce en cas de condamnation. Sans condamnation, pas de peine. Selon le Code pénal, la peine a de multiples missions : assurer la protection de la société, prévenir la commission de nouvelles infractions, restaurer l’équilibre social, sanctionner l’auteur de l’infraction, et favoriser son amendement, son insertion ou sa réinsertion. C’est ce qui explique par exemple la possibilité de travailler ou d’étudier en prison.

C’est en tenant compte de ces objectifs que le juge va déterminer la durée de la peine d’emprisonnement, si toutefois il juge opportun d’en prononcer une. C’est le principe d’individualisation de la peine : le juge va s’efforcer d’adapter la peine au profil du condamné. Par exemple, pour une même infraction une personne ne montrant aucun remords et aucune volonté de se réinsérer dans la société écopera vraisemblablement d’une peine plus lourde qu’une personne montrant qu’elle a compris la gravité de son acte et qui est prête à fournir des efforts pour sa réinsertion. Mais bien d’autres éléments entrent en jeu, comme par exemple si la personne a un emploi, si elle a une famille à charge, etc… 

Le principe de l’individualisation a d’abord été consacré par le Code pénal, selon lequel “toute peine prononcée par la juridiction doit être individualisée”, puis par le Conseil constitutionnel, dans une décision de 2005. Ce principe a donc valeur constitutionnelle, c’est-à-dire qu’une loi ne pourra pas venir y déroger. 

Mais le juge n’est pas entièrement libre 

La loi fixe toujours une peine maximale et plus rarement une peine minimale. 

Chaque infraction commise est assortie d’une peine encourue, qui est la peine maximale encourue. Mais si le juge constate la présence d’une ou plusieurs circonstances aggravantes, la peine maximale encourue sera rehaussée. Les circonstances aggravantes sont extrêmement variées, et peuvent avoir trait au mobile de l’infraction (racisme, homophobie par exemple), à la qualité de la victime (âge, ou fonction entre autres), à la préméditation, à la commission en bande organisée, ou encore à la récidive…

Les peines planchers, promesse de campagne de Nicolas Sarkozy, avaient été établies en cas de récidive dans une loi de 2007, mais la plupart de ces peines minimales ont été abolies en 2014, par une loi relative à l’individualisation des peines portée par Christiane Taubira, alors ministre de la justice. L’objectif de la loi de 2014 était de mieux prévenir la récidive, en permettant une meilleure adaptation de la peine au profil du délinquant. 


… À LIRE : Nicolas Bay (RN) affirme que “toutes les peines de moins de deux ans de prison ferme ne sont pas exécutées” [FAUX]


Par ailleurs, si le Conseil constitutionnel avait estimé que l’instauration de peines planchers ne portait pas en soi atteinte au principe de personnalisation de la peine dans une décision de 2007, c’était à la condition que ce dispositif ne s’applique qu’aux infractions d’une “particulière gravité”, et que “en considération des circonstances de l’infraction, de la personnalité de son auteur ou des garanties d’insertion ou de réinsertion présentées par celui-ci” le juge puisse prononcer une peine inférieure à la peine plancher. En plus de cela, le dispositif de la peine plancher ne s’appliquait que si le juge décidait de prononcer une peine d’emprisonnement ferme. Et de toute manière, une peine (plancher ou non) ne peut jamais être automatique. Toutes ces contraintes rendaient la peine plancher peu efficace.

Les peines avec un seuil minimal n’ont pas totalement disparu: par exemple, si un crime est puni de réclusion à perpétuité, une peine d’emprisonnement ferme inférieure à deux ans ne pourra pas être prononcée. Et depuis une loi du 23 mars 2019, il n’est plus possible de prononcer une peine d’emprisonnement ferme d’une durée de moins d’un mois. 

Une fois la peine prononcée, sa durée peut encore changer

Une fois la peine privative de liberté décidée par le juge, elle peut être adaptée au fur et à mesure de son exécution : c’est ce qu’on appelle l’aménagement de la peine. 

Certaines mesures d’aménagement ont pour effet de réduire la durée de la peine. Les plus courantes sont la réduction de peine, et la libération conditionnelle. 

Le mécanisme de réduction de peine est actuellement en pleine réforme, puisque le projet de loi “Confiance dans l’institution judiciaire”, promu par le Garde des Sceaux Éric Dupont-Moretti, a été adopté récemment en première lecture par l’Assemblée nationale. À l’heure actuelle, il existe des crédits automatiques révocables en cas de mauvaise conduite et des crédits accordés par le juge d’application des peines si des “efforts sérieux de réadaptation sociale” de la part du détenu sont constatés. Le principal changement apporté par la réforme serait la suppression des crédits de réduction de peine automatiques au profit de crédits accordés par le juge de l’application des peines pour bonne conduite. Cette réforme fait débat, car elle risquerait de faire augmenter la population carcérale, et la possibilité de révoquer des crédits automatiques était utilisée pour maintenir la discipline dans les prisons. De plus, la plupart des détenus n’ayant pas un accès effectif à un travail ou une formation en prison, il leur serait pratiquement impossible de fournir les efforts de réinsertion demandés. 

La libération conditionnelle permet quant à elle à un détenu de demander d’être libéré avant la fin de sa peine, après avoir effectué la moitié de sa peine ou dix-huit ans pour une condamnation à perpétuité. Un juge va alors vérifier s’il  a eu un bon comportement ou s’il est en situation de fragilité en raison de son âge, de son état de santé, de sa grossesse ou de la présence d’un enfant. Dans de tels cas, on va estimer qu’il n’est plus utile de garder le condamné en détention, soit parce qu’il ne peut plus constituer un danger pour la société (trop âgé, en mauvaise santé…), ou parce qu’il pourra mieux se réinsérer hors de la prison, ce qui évitera sa récidive. Le détenu est suivi après sa libération au cours d’une période probatoire : le non-respect des conditions de la libération peut conduire à un retour en prison.

Il existe toutefois des garanties pour éviter une sortie prématurée

Toute peine d’enfermement peut être assortie d’une période de sûreté, qui fera obstacle à une sortie trop tôt du détenu de prison. Dès lors que le détenu a été condamné à une peine d’emprisonnement ferme de cinq ans ou plus, le juge peut empêcher une sortie de prison avant que les deux tiers de la peine (ou vingt-deux ans en cas de réclusion à perpétuité) se soient écoulés. C’est ce qu’on appelle la période de sûreté, elle est à la libre appréciation du juge.

Mais il existe malgré tout des périodes de sûreté automatiques pour certaines infractions les plus graves. Cette période de sûreté automatique joue entre autres en matière de terrorisme, de meurtre aggravé, ou encore de crime contre l’humanité

Le détenu doit avoir été condamné à au-moins dix ans de d’emprisonnement ferme. De plus, si par défaut, la durée de la période de sûreté est de la moitié de la peine, ou dix-huit ans en cas de condamnation à perpétuité, le juge a la possibilité d’abaisser ou d’augmenter la durée de la période de sûreté.  Ainsi, cette période peut être portée aux deux-tiers de la durée de la peine, ou vingt-deux ans en cas de perpétuité, ou même être réduite jusqu’à un seul jour au minimum. 

Cela laisse une marge de manœuvre suffisante au juge pour ne pas porter atteinte au principe d’individualisation des peines garanti par la Constitution. C’est pour cela que la période de sûreté automatique a été reconnue conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans une décision de 2018.


… À LIRE : Guillaume Larrivé et d’autres députés LR ont proposé “d’élever à 15 ans la peine d’emprisonnement pour participation à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d’un acte de terrorisme ; [et de] créer une peine (correctionnelle) d’emprisonnement de 15 ans au plus” [PROBLÉMATIQUE]


Il existe également certains cas où le juge peut prolonger la durée de la période de sûreté jusqu’à trente ans, en cas de condamnation à perpétuité : c’est le dispositif de la perpétuité incompressible. Il s’applique à certains crimes particulièrement graves : en matière de terrorisme, pour les meurtres accompagnés de viol, torture ou actes de barbarie sur un mineur de moins de quinze ans, et pour les meurtres de personnes dépositaires de l’autorité publique (policiers, magistrats, personnel pénitentiaire…). Trente ans après le prononcé de la peine, le tribunal d’application des peines peut, s’il estime que le détenu n’est plus dangereux et a fait des efforts de réinsertion, mettre fin à la période de sûreté. Très peu de personnes ont été condamnées à la perpétuité incompressible, le plus célèbre étant le tueur en série Michel Fourniret, récemment décédé en détention. Il n’y a pas encore d’exemple de perpétuité incompressible en matière de terrorisme, étant donné que ce dispositif ne s’applique à la matière terroriste que depuis la loi du 3 juin 2016, et que la plupart des terroristes décèdent au moment de l’attentat: les personnes jugées ne sont bien souvent que des complices ayant joué un rôle secondaire. 

La détermination de la durée de la peine d’emprisonnement est donc largement entre les mains du juge. Les tentatives du législateur d’imposer des peines, comme avec les peines planchers, se révèlent généralement infructueuses. Par ailleurs, les réformes fréquentes de la matière ont créé un véritable mille-feuille législatif, ce qui rend les mesures difficilement compréhensibles pour toute personne faisant face à la justice. 

En plus de cette complexité, la justice est confrontée à des difficultés matérielles qui rendent ardue l’application stricte des mesures déterminant la durée des peines d’emprisonnement. C’est d’ailleurs un des sujets principaux qui seront abordés par le Garde des Sceaux Éric Dupond-Moretti à l’occasion des États généraux de la justice.

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Certificat Covid numérique : le Parlement européen adopte un outil inédit dans l’histoire de la construction européenne

Vincent Couronne, docteur en droit européen, chercheur associé au laboratoire VIP, Université Paris-Saclay // Paul Bruna, rédacteur droit privé, le 10 juin 2021

En mars 2020, des épidémiologistes envisageaient déjà que le virus pourrait affecter nos vies pendant de longs mois. Un an après, force est de constater que la crise est toujours présente : sanitaire, économique, budgétaire, mais aussi juridique, avec son lot de privations de libertés et de mesures exceptionnelles pour tenter de freiner la circulation du virus et de ses variants.

Plus d’un an après, l’Union européenne et ses États membres ne veulent pas d’un été sans tourisme, ni d’une rentrée à l’automne bridée par les restrictions de circulation. L’idée a donc émergé – le gouvernement grec, mais aussi la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen – d’un passeport vaccinal permettant à ceux qui sont immunisés contre le Covid-19 de pouvoir circuler librement en Europe.


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Depuis février en effet, l’idée a fait son chemin pour que finalement, le 17 mars, la Commission européenne présente son projet de “certificat vert numérique ”, avec pour objectif un outil prêt dès le mois de juin, un temps très court. Ce mercredi 9 juin 2021, le Parlement européen a finalement approuvé en session plénière le certificat, rebaptisé “certificat Covid numérique. Il ne reste qu’une étape avant qu’il ne soit applicable dans toute l’Union européenne : le dispositif doit être adopté par le Conseil, organe rassemblant les ministres des États membres. Le certificat Covid numérique devrait donc finalement entrer en vigueur d’ici le 1er juillet 2021 pour une durée d’un an. 

Ce n’est pas un “passeport”, mais un “certificat”

L’Union européenne avait principalement le choix entre deux voies pour lancer son certificat – qu’on n’appellera pas “passeport” pour ne pas rappeler ce document éradiqué au sein de l’Union, suppression qui est un acquis de l’espace Schengen –, et lui a fallu choisir la plus efficace des deux.


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En matière de santé, l’Union européenne ne peut que compléter l’action des États membres, c’est du moins ce que prévoit le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (article 168). La demande de certificat est d’ailleurs réclamée par le Conseil européen (les États membres) dans une déclaration du 25 février dernier.

Mais la crise sanitaire affecte aussi la libre circulation des citoyens de l’Union européenne, que sont les 400 millions de ressortissants des États membres. Et sur ce sujet, l’Union a bien plus de pouvoir : elle peut légiférer sur les motifs qui peuvent permettre de franchir une frontière ou de s’établir dans un autre État membre. Elle l’a fait en 2004 en encadrant de manière contraignante le droit de séjour des citoyens dans un autre État.

La Commission, ainsi missionnée par les États, doit alors choisir quelle voie elle prend pour mettre en place son certificat. La voie “sanitaire” et ses mesures peu contraignantes, ou bien la voie “citoyenne” et son pouvoir bien plus important ?

Le 17 mars, la vice-présidente de la Commission Vera Jourova a dévoilé le projet de texte, et a opté pour la deuxième option, plus contraignante. Le certificat Covid numérique, désormais adopté par le Parlement européen, n’a plus qu’a être adopté par le Conseil (les ministres des États membres). Il s’imposera alors à tous ceux qui voudront franchir une frontière intérieure.

En plus d’être contraignante vis-à-vis des États membres, la voie “citoyenne” choisie par la Commission a un autre avantage : elle permet de montrer que ce certificat a pour but de faciliter la libre circulation des citoyens, un droit protégé par les traités (article 21 TFUE). La situation ne pourra en effet qu’être meilleure qu’aujourd’hui, où chaque État a ses propres règles pour l’entrée sur son territoire : immunité, test négatif, quarantaine, etc. Un certificat uniforme a pour avantage d’harmoniser les motifs de déplacement.

D’où l’intérêt de parler de “certificat” et non de “passeport”, qui serait vu comme une nouvelle restriction, ou un retour avant Schengen, cet accord qui a supprimé les contrôles aux frontières.

Ce n’est pas un certificat “vaccinal”

En raison du risque de discrimination, ce certificat sanitaire ne se limitera pas aux vaccins. Il pourra en effet se baser sur un test négatif ou un test indiquant que la personne est déjà immunisée (voir l’article 3 du texte adopté par le Parlement). Ce certificat prendra la forme d’un code-barre sous forme électronique ou papier. Il sera disponible dans chaque langue mais traduit en anglais pour faciliter sa lecture dans les différents États.

 

Quant aux vaccins concernés, bien évidemment il s’agit des quatre autorisés à ce jour au niveau européen : Pfizer-BioNTecH, Moderna, AstraZeneca et Johnson & Johnson. Mais, les États membres pourront décider d’accepter des vaccins non homologués par l’Agence européenne des médicaments si ces vaccins font partie de la liste des vaccins répertoriés par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) pour une utilisation d’urgence, notamment le vaccin russe Sputnik ou le vaccin chinois Sinopharm utilisés par certains États comme la Hongrie.

En somme, ce certificat devrait permettre à toute personne prouvant qu’elle est immunisée ou qu’elle n’est pas contaminée de voyager. Tout citoyen européen entrant dans cette catégorie aura donc un feu vert pour circuler.

L’Union européenne va-t-elle désormais régir les frontières des États ?

Il est faux de dire que la gestion des frontières relève des seuls États membres. La gestion du marché intérieur est une compétence qui appartient à la fois à l’Union et aux États, or, le marché intérieur est un espace sans frontières, régi par une législation européenne permettant de déterminer les modalités de cet espace : quelles marchandises sont interdites – on se souvient que lors de la crise de la vache folle l’Union a interdit l’importation sur le continent de boeuf britannique –, ou encore sous quelles conditions les citoyens peuvent s’installer ou même circuler – la France, en toute légalité, a rétabli les contrôles à ses frontières au lendemain des attentats de novembre 2015.En réalité, la gestion des frontières est un bien commun des États membres et de l’Union européenne. Mais l’idée reçue selon laquelle les frontières relèvent de chaque État a son pendant à l’extrême droite, qui accuse régulièrement l’Union d’organiser une disparition des frontières. En droit comme en politique, la vérité est souvent située quelque part entre deux excès.


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Un médecin, en même temps député, peut-il affirmer tout et n’importe quoi sur les moyens de lutter contre le Covid-19 ?

Jean-Paul Markus, professeur de droit public, Université Paris-Saclay, le 9 juin 2021

Un collectif de médecins luttant contre la désinformation médicale, FakeMed, entend selon le quotidien Le Figaro saisir l’ordre des médecins contre la députée Martine Wonner (groupe Libertés et territoires), en raison des propos qu’elle tient depuis quelques mois sur la campagne de vaccination, sachant qu’elle est elle-même médecin psychiatre. Que lui reproche-t-on exactement ? Que peut faire l’ordre ? Le fait qu’elle soit députée l’immunise-t-elle contre toute poursuite ?

En quoi Martine Wonner aurait-elle enfreint le Code de déontologie médicale ?

Plusieurs devoirs médicaux semblent ici en cause. Premièrement, “un médecin doit apporter son concours à l’action entreprise par les autorités compétentes en vue de la protection de la santé et de l’éducation sanitaire” (Code de déontologie médicale, article R 4127-12). La fonction médicale ne se limite pas au couple médecin-patient : elle englobe tout ce qu’un médecin peut entreprendre pour contribuer à améliorer l’état de santé de la population, en participant à l’information et à la sensibilisation des personnes. Si aucun médecin n’a jamais été sanctionné pour avoir refusé de participer activement à cette mission, d’autres ont été radiés définitivement par l’ordre pour avoir entravé les efforts publics, notamment en matière de vaccination des enfants, le tout avec l’approbation du Conseil d’État. Organiser des manifestations anti-masques non masquées, dénigrer les masques et vaccins en des termes très violents et sans aucune argumentation scientifique, peut relever de cette attitude.

Deuxièmement, l’article R 4127-14 du Code : “Les médecins ne doivent pas divulguer dans les milieux médicaux (ni dans le public) un procédé nouveau de diagnostic ou de traitement insuffisamment éprouvé sans accompagner leur communication des réserves qui s’imposent”. En réalité, Martine Wonner ne divulgue pas de procédé à proprement parler, si ce n’est le vaccin chinois qui serait plus efficace que la “cochonnerie” de vaccin ARN messager. Mais elle agit comme si elle révélait des informations médicales sur les supposés dangers du vaccin ARN messager et du masque, sans démontrer le caractère éprouvé de ce qu’elle avance. Elle inverse la charge de la preuve scientifique, ce qui est très pernicieux et désormais très courant en science médicale : elle défie les plus hauts spécialistes du corps médical de prouver qu’ils n’ont pas tort, sans elle-même se donner la peine de prouver scientifiquement qu’elle a raison. C’est la preuve par l’insinuation du doute, si efficace et redoutable dans le public, qui semble ici poser problème au regard de ses obligations déontologiques, surtout de la part d’un médecin non spécialiste.


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Troisièmement, “tout médecin doit s’abstenir, même en dehors de l’exercice de sa profession, de tout acte de nature à déconsidérer celle-ci” (article R 4127-31). Cela signifie que dans son comportement quotidien, un médecin est responsable de l’image qu’il donne de sa profession, exactement comme les magistrats, les policiers, les avocats sont responsables de l’image qu’ils donnent de leur profession. Si Martine Wonner, par ses actes et propos, dégrade l’image des médecins auprès du public, elle peut être sanctionnée par la radiation. Sont souvent visées par ce texte les attitudes déplacées de type insultes, propos racistes ou sexistes, mais aussi les critiques contre la profession elle-même, du moins lorsqu’elles sont péremptoires ou outrancières. Or Martine Wonner accuse le corps médical de “crime contre l’humanité” en raison de l’utilisation du médicament Ritrovil, soit le crime le plus grave de tous les crimes présents dans le Code pénal.

Quatrièmement, “Toute pratique de charlatanisme est interdite” (article R 4127-40). Le charlatanisme consiste pour un médecin à prôner des traitements et remèdes totalement illusoires, à la manière des camelots et autres marchands d’élixirs de longue vie d’antan. C’est  une faute grave pour un médecin, surtout que cela contribue à discréditer toute la profession. Or Martine poste sur son compte twitter des appels au sport pour un “renforcement de l’immunité #COVID19”, ou prône la vitamine D et le zinc comme outils de prévention.

Que peut faire l’ordre des médecins ?

L’ordre des médecins héberge en son sein une juridiction disciplinaire spécialisée. Une vraie juridiction, qui statue au nom du peuple français, constituée de médecins et présidée par un magistrat administratif. Elle juge les médecins poursuivis selon les règles du procès équitable, contradictoirement, sous le contrôle du Conseil d’État. Les avocats qui y plaident sont en général spécialisés, tant le droit déontologique est différent du droit pénal classique. La juridiction peut être saisie par l’ordre même, mais aussi par les autorités, ou toute personne affectée par l’attitude d’un médecin.

Cette juridiction ne peut prononcer que certains types de sanctions : l’avertissement, le blâme, l’interdiction temporaire, la radiation définitive dans les cas les plus graves (par exemple un médecin qui présente un danger pour les patients). Le but est donc d’écarter de la profession le médecin qui n’aurait jamais dû y entrer ou qui ne mérite plus d’y rester. L’ordre ne peut donc condamner à l’amende, encore moins à de l’emprisonnement.

Cela signifie-t-il qu’un médecin ne peut pas librement s’exprimer, comme l’affirme l’avocat de Martine Wonner, parlant de “dictature de la pensée unique” ? On serait tenté de répondre de deux manières : d’une part, toute personne, dès lors qu’elle décide d’entrer dans une carrière médicale (médecin, mais aussi chirurgien-dentiste, sage-femme, etc.), doit savoir qu’elle devient, à son échelle, garante du crédit de la profession tout entière. Donc, lorsqu’elle s’exprime en tant que professionnelle de santé mais aussi en dehors de son exercice, elle engage d’une certaine manière toute la profession. C’est lourd, et c’est le privilège de quelques professions dotées d’un certain prestige, tout comme les agents des forces de l’ordre ou de la magistrature, les avocats et les notaires, les architectes, etc.


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D’autre part, et inversement, tout peut être dit par un médecin, s’il le fait de façon mesurée, argumentée, en évitant tout impact sur le public de nature à semer le trouble et le désordre dans l’organisation des soins. C’est à l’ordre d’apprécier cela aussi, sous le contrôle du Conseil d’État.

La qualité de député immunise-t-elle un médecin contre les poursuites devant l’ordre ?

Le fait que Martine Wonner soit médecin et députée oblige à résoudre deux problèmes avant toute poursuite.

D’abord, est-ce qu’une simple association de médecins comme FakeMed peut déposer plainte contre elle devant l’ordre ? Car selon l’article L 4124-2 du Code de la santé publique, seules certaines autorités, notamment le ministre de la Santé, ou l’ordre des médecins, peuvent poursuivre des médecins lorsqu’ils agissent “à l’occasion des actes de leur fonction publique”. Or en tant que députée, Martine Wonner remplit assurément une “fonction publique”. FakeMed ne pourrait donc pas déposer plainte. Sauf si l’on considère que lorsqu’elle tient ses propos, organise ses manifestations anti-masques, etc., Martine Wonner agit non pas comme députée mais comme médecin. D’autant qu’elle répand ses messages dans toute la France et pas seulement dans sa circonscription. Ainsi, FakeMed pourrait porter plainte contre Martine Wonner.

Deuxième question, l’immunité parlementaire de Martine Wonner empêche-t-elle l’ordre de la juger ? L’immunité parlementaire est protégée par la Constitution (article 26) en tant qu’élément de la démocratie : “Aucun membre du Parlement ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions”. Reste que la Cour de cassation a déjà jugé que l’immunité parlementaire concernait principalement  les propos tenus dans l’hémicycle, et qu’elle excluait les propos agressifs ou diffamatoires, et surtout les propos tenus dans un cadre privé ou associatif. La question est donc : lorsque Martine Wonner émet toutes sortes de propos qui pourraient être sanctionnés par l’ordre, le fait-elle en tant que députée ou en tant que médecin ? Le médecin a la compétence scientifique mais pas le droit. La députée a le droit mais pas forcément la compétence scientifique.

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Lutte contre la désinformation : l’UE sur le point de passer à la méthode dure

Alexandre Jeandat, Sciences Po Saint-Germain-en-Laye // Clément Legros, journaliste // Vincent Couronne, docteur en droit européen, Université Paris-Saclay, le 8 juin 2021

La démocratie ne saurait être tenue pour acquise. Elle doit être cultivée et protégée“, a récemment déclaré Vera Jourova, revenant sur les nouvelles orientations souhaitées par la Commission européenne en matière de lutte contre la désinformation. Comme l’indique la vice-présidente de la Commission chargée des valeurs et de la transparence, sécuriser le paysage numérique européen est une priorité. Le 21 avril 2021, un rapport du Service européen d’action extérieure a fait grand bruit. De vastes manœuvres russes et chinoises pour dénigrer les vaccins autorisés par l’Autorité européenne du médicament et mettre en avant leurs vaccins y sont recensées.

La guerre de l’information, certes, n’est pas un phénomène nouveau, mais les nouvelles technologies de communications ont rendu la menace exponentielle et demandent aux États un effort important d’adaptation. Pour faire face à ces enjeux, la réponse ne peut être que multisectorielle : dans son intervention lors du sommet StratCom 2021 à Riga, le secrétaire d’État français chargé du numérique Cédric O insistait ainsi sur la nécessité d’éduquer les populations afin de ne pas les laisser désarmées dans un monde numérique et ultra connecté, de bâtir un cadre international de régulation du numérique et une action concertée de l’Union européenne dans la lutte contre la désinformation.

Une réaction européenne qui s’amorce

Une nouvelle ère, une nouvelle guerre. Une guerre “froide” et virtuelle dans laquelle l’information constitue un levier d’action de premier plan pour influencer les foules. La guerre est désormais aussi cognitive et les États sont à la manœuvre de façon plus ou moins dissimulée. Le contexte d’anxiété et d’incertitude crée un terreau fertile dans lequel prolifèrent défiance, méfiance et théories du complot, entretenues par les acteurs de la désinformation. Dernier exemple en date, une tentative de dénigrement du vaccin Pfizer/BioNTech en France et en Allemagne par une agence de communication dénommée Fazze et ayant supposément des liens avec la Russie.

Une action qui repose essentiellement sur la “soft law”

Dès 2014, lors de sa prise de fonction à la tête de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker incluait dans sa feuille de route la mise en place de garde-fou pour assurer la sécurité en ligne. Les menaces liées à la cybersécurité n’en étaient alors qu’à leurs prémices ; aujourd’hui, elles sont incontournables tant les réseaux sociaux se sont développés. En 2015, la Commission s’est fait à la fois actrice directe de la lutte contre la désinformation et soutien aux actions des États membres. Oscillant entre ces deux prérogatives, le premier pas de l’Union a été le lancement d’une cellule spécialisée dans la désinformation, la East StratCom Taskforce, toujours active aujourd’hui et dont le nom fait référence aux pays les plus actifs dans cette lutte, les pays baltes, en première ligne des attaques russes.

Perfectionner les mécanismes de détection, coordonner les initiatives, solliciter le secteur privé et cultiver prudence et résilience en Europe : l’Union européenne a établi son quartet d’action dans la lutte contre la désinformation. L’objectif : instaurer un cadre juridique commun contre les “menaces hybrides” et la désinformation sous toutes ses formes, en utilisant des outils de soft law (en français, droit souple), ces textes juridiques non contraignants qui ne prévoient aucune sanction en cas de manquement, mais qui tendent à influencer les comportement des personnes et entreprises auxquelles ils s’adressent. L’Union s’engage sur la voie de la méthode douce.


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Pour l’heure, et avant l’adoption de la “loi sur les services numériques” courant 2021, l’Union européenne incite, coopère et finance plus qu’elle n’oblige. Première arme, la soft law. Non contraignant, le Code de bonnes pratiques adopté par l’Union en 2018 constitue la pierre angulaire de la coopération de l’exécutif européen avec les plateformes du numérique. Quoique lacunaire, ce manuel d’entente cordiale a accéléré le renforcement des dispositifs de modération, d’indicateurs de fiabilité et de mise en avant du fact-checking sur les réseaux sociaux. Facebook, Twitter, Mozilla, Microsoft ou plus récemment Twitter y ont adhéré aux côtés d’autres plateformes du numériques.

La réaction européenne est donc amorcée et des initiatives ambitieuses existent déjà. Le Système d’alerte rapide, un dispositif qui permet un échange rapide d’informations entre pays européens et Commission sur les produits non alimentaires dangereux présentant un risque pour la santé et la sécurité des consommateurs, constitue une base solide dont le principe pourrait être généralisé à d’autres domaines tels que celui de la désinformation. Mais le salut dépendra de la capacité de l’UE à passer du droit “souple” aux règles contraignantes. Cela implique que les pays s’accordent sur un cadre de régulation juridiquement contraignant, sans quoi leur action ne dépasserait pas le stade des effets d’annonce.

Une initiative européenne plurielle

À l’Est, les pays baltes sont en première ligne. Longtemps soumis à l’occupation soviétique, ces pays au passé troublé – qui abritent toujours une importante minorité russe – sont particulièrement exposés aux tentatives d’influence de Moscou. Se sentant vulnérables, ils ont fait évoluer plus que tout autre leur dispositif de lutte et de prévention contre la désinformation extérieure. C’est ce relève la plateforme Kremlin Watch mise en place en 2018 par un think tank tchèque, Valeurs européennes, pour référencer et étudier les manœuvres informationnelles de Moscou. L’Estonie, marquée par les cyberattaques téléguidées par le Kremlin en 2009, est à l’avant garde en ce qui concerne les questions de cybersécurité : Tallinn héberge aujourd’hui le centre de cybersécurité de l’OTAN. Ainsi, les pays baltes se veulent, malgré leur petite taille et leurs moyens réduits, les fer de lance de la lutte contre la désinformation en provenance de Russie, et tentent d’entraîner l’Europe avec eux. Le récent détournement d’un avion de ligne par la Biélorussie, et l’arrestation d’un jeune opposant présent à son bord, Roman Protassevitch, a suscité un vif émoi dans la région, tournant même à la crise diplomatique. Cet événement illustre bien l’importance des journalistes et de l’information (et de son contrôle) en général dans notre ère ultra-connectée.

Autre initiative d’importance, la Commission européenne a soutenu la création en 2020 par l’Institut universitaire européen de Florence d’un Observatoire européen des médias numériques (EDMO, pour European Digital Media Observatory). L’EDMO doit être une plateforme de rencontre des acteurs de la lutte contre la désinformation, dont les médias et les chercheurs, et financer des initiatives sur l’ensemble du continent (dont Les Surligneurs, ndlr).

En décembre 2020, la Commission européenne a décidé de passer de la méthode douce à la contrainte, mettant sur la table une proposition d’acte législatif : la “loi sur les services numériques” (“Digital Services Act” en anglais). Aujourd’hui en discussion au Parlement européen, son ambition est de s’inscrire dans la continuité de la directive sur le e-Commerce et laisse entrevoir un tournant marquant dans le poids de Bruxelles sur le paysage numérique. Clés de voûte de ce projet, la création d’un marché unique européen du numérique et l’élaboration d’une responsabilité harmonisée des acteurs du web seraient une première à l’échelle européenne, instituant enfin un cadre normatif contraignant. 

La proposition de la Commission, qui doit encore être amendée et adoptée par le législateur européen, prévoit notamment d’obliger les grandes plateformes comme Facebook ou Twitter à prendre des mesures contre les contenus qui ont un “effet négatif” – notion qui n’est pas précisée – sur le débat public, la santé publique ou encore les élections (article 27 de la proposition). En d’autres termes, c’est la manipulation de l’information qui est ici visée.

Des obstacles se posent toujours et appellent à un sursaut européen

Si l’ambition est  présente, et si les initiatives commencent à émerger, le chemin semble toutefois long et sinueux. Pour l’heure, la principale avancée de l’UE en matière de lutte contre la désinformation est le Code de bonnes pratiques. Mais son évaluation, réalisée par la Commission elle-même en 2019, a mis en lumière de sérieuses carences : absence de procédure claire et d’engagement précis de la part des géants du numérique, manque de coopération et d’indicateurs et de données pertinentes permettant d’évaluer les politiques conduites par les plateformes… Le 10 juin 2020, dans un communiqué conjoint de la Commission européenne et du Haut représentant de l’Union, constat est fait de la nécessité d’une action toujours plus importante des plateformes du numériques contre la désinformation et la réflexion autour de la portée limitée de ce texte. De nombreux acteurs non signataires de ce texte auraient en effet un rôle important à jouer.

Mais le principal obstacle qui se pose est récurrent depuis le lancement de la construction européenne. Comme sur de nombreuses autres thématiques, cette dernière tire avantage de sa taille, qui la dote d’une force de frappe potentiellement importante, mais subit également l’inertie et la difficulté à s’accorder qui en résulte. Créer une approche commune et dépasser les contradictions qui peuvent exister entre une multitude de régulations nationales afin de traiter d’un problème global, voilà le défi qui se pose pour le Vieux continent. Ce dilemme, que l’on a déjà retrouvé à maintes reprises sur des thèmes comme le climat ou l’immigration, laisse comme un sentiment de déjà-vu : la lutte contre la désinformation pourrait-elle être l’électrochoc capable de fédérer et de créer le sursaut ?

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L’enseignement et la formation, quasi-absents des programmes pour les élections régionales

Raphaël Matta-Duvignau, maître de conférences en droit public (UVSQ – Paris-Saclay), le 3 juin 2021

Les programmes régionaux concernant l’enseignement et la formation portent surtout sur la sécurité dans et aux abords des lycées, avec notamment la création de “brigades” qui ne sont autres que des groupes de vigiles payés par la région, et en aucun cas des polices régionales. Pour autant, il ne faut pas oublier le rôle central des régions dans l’enseignement et la formation à tous les âges de la vie. La commune, le département et la région participent depuis la loi du 2 mars 1982 (acte I de la décentralisation) au fonctionnement de l’éducation nationale, soit de façon obligatoire, soit de façon facultative. Très schématiquement, les collectivités territoriales ont hérité en 1982 de la responsabilité du fonctionnement matériel des établissements d’enseignement (hors dépenses des personnels) et de l’investissement. Si les communes assurent la charge des écoles, les départements celles des collèges, les régions construisent et font fonctionner les lycées et certains établissements spéciaux (enseignement agricole par exemple). Mais les régions financent également, dans une large mesure l’enseignement supérieur. Les articles L 214-1 à L 214-19 du Code de l’éducation énumèrent des missions des  régions en matière d’éducation, dont voici un résumé.

Les régions construisent et gèrent les lycées

Depuis 1982. La compétence la plus ancienne et traditionnelle des régions est celle de la gestion des bâtiments des lycées. Les biens immobiliers des lycées, qui appartenaient à l’État, ont été transférés en pleine propriété à titre gratuit aux régions, qui ont donc la charge de leur entretien. Selon l’article L 214-6 du Code de l’éducation, la région assure la construction, la reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement et le fonctionnement. La région a également en charge les installations et équipements nécessaires à la pratique de l’éducation physique et sportive pour les lycées. Il résulte d’ailleurs de cette charge une conséquence très importante : en tant que propriétaire, la région est responsable de tout dommage ou accident lié à un défaut d’entretien des bâtiments ou installations, notamment les accidents scolaires. Cette responsabilité incombe à la région même (responsabilité pour défaut d’entretien), mais aussi aux élus locaux lorsqu’une négligence est à l’origine de mort ou blessures.

Depuis 2004. Les régions gèrent les ressources humaines des lycées, s’agissant des personnels qui entretiennent les bâtiments et participent à leur bon fonctionnement. Ces personnels, jadis relevant de l’État, sont désormais des agents territoriaux, plus précisément des « techniciens ouvriers de service » (TOS : article L 214-6-1 du Code de l’éducation). Ils assurent les missions d’accueil, de restauration, de magasinage et d’entretien. La plupart de ces agents (principalement titulaires, mais aussi de très nombreux contractuels plus précaires) relèvent de la catégorie C de la fonction publique, la plus basse. Il appartient à la région d’assurer leur promotion, notamment par leur formation et leur titularisation.


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Depuis 2017. Une compétence a été retirée au département au profit des régions : les transports scolaires. C’est l’article 15 de la loi NOTRe, qui a fait des régions des autorités organisatrices de transports (AOT) au sens de l’article L 3111-1 du Code des transports, ce qui inclut les transports scolaires. L’article L 3111-9 du même code offre toutefois la possibilité aux régions qui décideraient de ne pas prendre en charge elles-mêmes les transports scolaires, d’en confier la gestion, en tout ou partie, aux départements, aux communes, à des établissements publics de coopération intercommunale, à des syndicats mixtes, aux établissements d’enseignement eux-mêmes, ou encore à des associations de parents d’élèves et des associations familiales. L’article L 1221-12 du Code des transports prévoit en outre que ce service a désormais vocation à être financé par les usagers, alors qu’en pratique il l’est très souvent par la collectivité. La fixation des tarifs du transport scolaire revient également à la région, sur la base de critères objectifs sur lesquels veille le juge administratif.

Les régions ont également en charge les établissements scolaires spécialisés, notamment les lycées maritimes et agricoles (art. L 214-6 du Code de l’éducation). Elles en assurent là aussi la construction, la reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement et le fonctionnement. Cela suppose un véritable programme prévisionnel d’investissements (article L 811-8 du Code rural et de la pêche maritime). Le conseil régional définit la localisation de ces établissements, leur capacité d’accueil et le mode d’hébergement des élèves.

Dans tous ces établissements, la restauration scolaire est placée sous la responsabilité de la région (L 214-6 du Code de l’éducation), qui en fixe les tarifs. Les régions assurent également l’accueil et l’hébergement dans les établissements dont elles ont la charge, lorsqu’ils possèdent un internat. Elles peuvent aussi financer les manuels scolaires.

Les régions gèrent l’apprentissage

En lien avec leur mission de développement économique, les régions ont très tôt reçu la responsabilité des centres de formation des apprentis (CFA). C’est un véritable service public régional permettant à la région d’accorder des aides individuelles à la formation et de favoriser le financement d’actions de formation au bénéfice des jeunes sous statut scolaire et universitaire (Code du travail art. L 6121-1 du Code du travail). Les régions assurent aussi la rénovation, la construction, la reconstruction et les grosses réparations de ces établissements. Elles créent de nouveaux CFA au besoin, dont l’objet est de financer et de faciliter les cursus en apprentissage. Cette création fait l’objet de conventions conclues entre les conseils régionaux et des partenaires tels que les chambres de commerce, de métiers ou d’agriculture, les établissements d’enseignement publics ou privés sous contrat, les entreprises, les associations, etc. Elles fixent les modalités d’organisation administrative, pédagogique et financière du CFA.

Les régions détiennent aussi des compétences en matière d’orientation et de formation professionnelle (L 214-12 à L 214-16-2 du Code de l’éducation). C’est aussi un service public régional de l’orientation tout au long de la vie professionnelle (article L 6111-3 du Code du travail). Les régions sont chargées de la politique régionale de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle (L 6121-1 à L 6121-7 du Code du travail). Elles élaborent ainsi le contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelle, dont l’objet est l’analyse des besoins à moyen terme en matière d’emplois, de compétences et de qualifications et la programmation des actions de formation professionnelle des jeunes et des adultes, compte tenu de la situation et des objectifs de développement économique du territoire régional. Ce contrat vise à favoriser la formation professionnelle initiale et continue, en faveur des jeunes, mais tout en recherchant une représentation équilibrée des femmes et des hommes dans chaque filière. Il vise aussi les adultes, pour leur maintien ou leur retour à l’emploi, et les personnes en situation de handicap.

Les régions contribuent à l’enseignement supérieur

On a souvent tendance à l’oublier, mais les régions détiennent également des compétences en matière d’enseignement supérieur. Les lois MAPTAM de 2014 et NOTRe de 2015 les ont confortées dans ce rôle : elles sont chefs de file dans ce domaine.

Bien qu’il s’agisse d’une compétence étatique, la politique d’enseignement supérieur et de recherche a bénéficié dans les faits, dès les années 1980, du concours financier croissant des collectivités territoriales, et en particulier des régions, face aux carences de l’État. Les régions ont en particulier répondu aux sollicitations croissantes des universités, pour faire face aux besoins liés à la massification de l’enseignement supérieur.


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A ce titre, les régions coordonnent les initiatives territoriales visant à développer et diffuser la culture scientifique, technique et industrielle, notamment auprès des jeunes publics, et participent à leur financement. L’État transfère donc aux régions les crédits qu’il accordait à ces initiatives (article L 214-2 du Code de l’éducation).

Pour remplir cette mission, les régions établissent leur « schéma régional pour l’enseignement supérieur, la recherche et l’innovation » (SRESRI) qui doit s’articuler avec leur « schéma de développement économique » (SRDE-II) et celui concernant l’aménagement du territoire (SRADDET). Ce document est obligatoire : il définit une stratégie régionale quadriennale en matière d’enseignement supérieur, de recherche et d’innovation, visant à favoriser l’attractivité, la croissance et l’emploi.

L’enseignement supérieur est aussi visé par les contrats de projet État-région, qui prévoient les investissements, en particulier des opérations relatives à l’immobilier universitaire destiné à faire face à l’augmentation des effectifs, y compris de logement des étudiants. Ces contrats prévoient aussi des soutiens financiers à la construction d’équipements scientifiques et de recherche, des aides à la mise en réseau des acteurs dans le cadre des « politiques de site », « pôles de compétitivité », « réseaux thématiques de recherche avancée », plates-formes partenariales, etc.

Au-delà de ces contrats, les champs d’intervention des collectivités se sont progressivement enrichis et diversifiés : des régions ont engagé des actions parallèles ou complémentaires à celles de l’État et des CROUS en faveur des aides aux étudiants (bourses de mobilité, bourses doctorales, aide au financement d’équipement informatique), de la vie étudiante (accès à la santé, aux activités et équipements culturels et sportifs, soutien financier aux bibliothèques universitaires, transport, logement et restauration) ou encore de l’accueil des chercheurs étrangers ou du financement de chaires d’excellence.

Si la responsabilité de l’État en matière d’enseignement supérieur et de recherche reste centrale et n’est nullement remise en cause, les régions sont devenues des acteurs incontournables. Elles demandent à être reconnues comme de véritables partenaires de l’État associés aux décisions de politique universitaire et scientifique, à l’instar des collectivités d’un grand nombre de nos pays voisins (Italie, Espagne, Allemagne…), et pas seulement comme des « forces d’appoint » sur les questions immobilières et financières, cantonnées au rôle de palliatif face au désengagement de l’État.

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Quelles promesses pourront tenir les candidats aux élections départementales ?

Momen Seddik, rédacteur droit public // Jean-Paul Markus, professeur de droit public, Université Paris-Saclay, le 20 mai 2021

À l’approche de ces élections, il est utile de rappeler les compétences des départements pour que chaque citoyen puisse savoir si un candidat lui promet le soleil alors que sa compétence est limitée à la lune.

Les départements ont perdu certaines de leurs compétences au profit des régions depuis la loi NOTRe de 2015. Mais il en reste, et elles ont une importance majeure au quotidien. Les élections approchent et il est important de savoir si les candidats font des promesses qu’ils pourront tenir au vu des compétences départementales. 

Les départements sont compétents dans trois grands domaines: la solidarité et la cohésion territoriale, l’éducation, l’aménagement et les transports, auxquels s’ajoutent certaines actions partagées (culturelles, sportives, tourisme, langues régionales, éducation populaire) avec les autres collectivités territoriales. L’élection des conseillers départementaux se tiendra les 20 et 27 juin prochains : si un candidat émet des promesses qui n’entrent pas dans ces domaines, il y a de fortes chances pour qu’il ne puisse pas les tenir s’il est élu. 

Solidarités et cohésion territoriale

L’action sociale représente souvent plus de la moitié du budget de fonctionnement du département. Cette action sociale de solidarité porte sur différents pôles, et d’abord celui de l’enfance: aide sociale à l’enfance (ASE), protection maternelle et infantile (PMI), adoption, soutien aux familles en difficulté financière. Il y a aussi le pôle des solidarités personnes handicapées: politiques d’hébergement et d’insertion sociale, prestation de compensation du handicap (PCH), maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). A cela s’ajoute le pôle lié aux personnes âgées: création et gestion de maisons de retraite, politique de maintien des personnes âgées à domicile (allocation personnalisée d’autonomie). Enfin, il y a le pôle des prestations légales d’aide sociale, dont la gestion du revenu de solidarité active (RSA) au montant fixé par l’État.

En coordination avec l’État, le département élabore un schéma départemental d’amélioration de l’accessibilité des services aux publics, dont l’objet est de réduire les zones marquées par un déficit d’accessibilité.


… À LIRE : Élections régionales et culture : le rôle des régions dans un secteur à remettre sur pied


Les départements qui en font la demande peuvent exercer pour le compte de l’État des actions qui relèvent du Fond social européen. Une enveloppe allouée par l’Union Européenne est utilisée pour des appels à projet œuvrant pour l’insertion sociale et professionnelle. Sont ainsi financés des projets de formation de demandeurs d’emplois ou de détenus, ou alors des projets sportifs ou d’aide à l’accès au numérique. 

Une recentralisation du RSA ? 

Une précision est nécessaire concernant le RSA, car la législation pourrait évoluer. Le RSA représente une charge considérable pour les départements et les contribuables locaux (alors que c’est une dépense de solidarité nationale), ce qui mène à une déstabilisation des finances départementales. Or c’est précisément sur les départements les plus pauvres que cette charge pèse le plus. L’État expérimente donc la recentralisation de la gestion du RSA et d’autres minima sociaux, c’est-à-dire que la compétence reviendrait entièrement à l’État et ne serait plus celle des départements. L’expérimentation est en cours dans les départements de Mayotte, de Guyane et de La Réunion et elle devrait s’étendre à des départements métropolitains (Seine-Saint-Denis notamment) prochainement. 

Éducation

Si les candidats parlent d’éducation lors des élections départementales, alors ce n’est pas très compliqué, seuls les collèges sont concernés.

Les départements sont compétents pour la construction, l’entretien et l’équipement des collèges (Code de l’éducation, art. L. 213-1 et s.). Ils sont également responsables du recrutement et de la gestion des agents techniciens, ouvriers et de service (TOS) pour les collèges. Ces agents, souvent méconnus, ont pour mission d’entretenir et nettoyer les locaux, d’assurer la maintenance des installations et l’entretien des matériels de nettoyage. Ils s’occupent également de la restauration, du magasinage et des fonctions d’accueil.

Aménagement et transports

Le département est compétent en ce qui concerne la gestion de la voirie départementale. On se souvient à ce sujet de la polémique sur la réduction de la limite de vitesse à 80 km/h sur les routes départementales. Depuis la loi mobilité du 24 décembre 2019 les départements sont compétents pour relever la vitesse à 90 km/h sur leur réseau routier, à condition que la commission départementale de la sécurité routière l’autorise. Le transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires est également géré par les départements (Code des transports, art. R. 3111-24 et art. R. 3111-27).


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Les communes adressent également des propositions aux départements pour que ceux-ci puissent financer et aider dans les domaines de l’équipement rural, du remembrement, de l’aménagement foncier, de la gestion de l’eau et de la voirie rurale mais en tenant compte des priorités définies par les communes. Il est question ici notamment d’irrigation, de défriches, d’échanges de parcelles agricoles, d’assainissement de l’eau, de reconstitution des forêts, etc. Le département gère également le service départemental d’incendie et de secours.

La gestion des ports-maritimes et intérieurs et de certains aérodromes revient également aux départements mais cette compétence peut-être transférée par l’État aux autres collectivités.

Les départements ont toutefois perdu la compétence relative aux transports scolaires, transférée aux régions afin d’assurer une cohérence avec la politique régionale des transports. Mais la loi prévoit que les départements pourront continuer à assurer cette compétence pour le compte de la région (Code des transports, art. L. 3111-9).

Actions partagées

Enfin, le département partage certaines compétences avec les communes, les régions et les collectivités à statut particulier. C’est notamment le cas des compétences culturelles (financement de manifestations culturelles et artistiques; bibliothèques; musées; services d’archives; conservation du patrimoine), sportives (animations sportives; accessibilité pour tous; financement et promotion du sport amateur et à haut niveau), de tourisme (comité départemental du tourisme; élaboration, promotion et commercialisation de produits touristiques), de promotion des langues régionales (signalétique et documents touristiques bilingues; apprentissage dans les écoles primaires, collèges, lycées et instituts d’études) et d’éducation populaire (aides à la formation d’animateurs; Contrats territorialisés de jeunesse et d’éducation populaire; aides aux associations locales et fédérations d’éducation populaire).

Autant de secteurs sinistrés par la crise sanitaire, et sur lesquels on attend beaucoup des départements comme des autres collectivités territoriales.

 

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Concerts, vacances en Grèce : les passeports sanitaires sont-ils un danger pour nos données personnelles ?

Sébastien Chaudat, doctorant en droit privé, laboratoire DANTE, Université Paris-Saclay, le 19 mai 2021

Le 11 mai, l’Assemblée nationale a adopté en première lecture la possibilité de lancer un passe sanitaire dès le 9 juin. Le 25 mars, le Parlement européen s’était déjà prononcé en faveur d’un tel certificat à l’échelle européenne. Des voix se sont alors élevées pour dénoncer un fichage de la population, quand la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) a mis en garde contre le risque de pérennisation d’un tel système. Qu’en est-il vraiment de la protection de nos données personnelles ?

La collecte des données personnelles pour le suivi et l’évolution de la crise sanitaire est encadrée par un ensemble de garde-fous. La mobilisation des institutions européennes, du législateur français, ou encore des autorités de protection de données comme la CNIL sont censées assurer la sécurité et le respect de la vie privée des personnes. À ce jour en tout cas, elles semblent être parvenues à éviter un fichage actuel ou futur par l’utilisation publique ou privée des données personnelles relatives à la gestion de la crise sanitaire.  

Une collecte de données limitée, pour des usages limités

La promulgation de l’état d’urgence en 2020 a engendré la création de systèmes d’information pour la surveillance de l’évolution de l’épidémie. D’abord, le Système d’information de DEPistage (« SI-DEP ») permet l’enregistrement des tests Covid-19, afin d’assurer la prise en charge des cas positifs. Puis le système « Contact-COVID » assure la prévention et l’accompagnement des cas-contacts. Ces dispositifs ont été complétés en décembre 2020 par la création du système « Vaccin Covid ». Ces systèmes d’information seront primordiaux pour le fonctionnement du passe sanitaire voulu par le gouvernement français et approuvé en première lecture par l’Assemblée nationale, considéré comme nécessaire par le Conseil scientifique et accepté dans son principe par la CNIL.


… À LIRE : Pour Jean-Michel Mis (LREM), le RGPD n’interdit pas la collecte de données sans le consentement en cas de crise sanitaire [À NUANCER]


Ainsi, les données collectées permettant de prendre contact avec les personnes infectées ou des cas contacts ne sont accessibles que par des professionnels de santé soumis au secret professionnel. Les accès aux données sont également limités pour l’exercice de leurs missions déterminées dans le cadre de la lutte contre la pandémie.  

Afin d’éviter toute discrimination pour les personnes ne pouvant ou ne souhaitant se faire vacciner, le passe sanitaire est délivré dans trois situations différentes : en cas de résultat d’un test négatif au Covid-19, d’un justificatif de l’administration d’un vaccin, ou d’un certificat de rétablissement. La communication du résultat du test négatif est effectuée par le biais du système SI-DEP et celle du justificatif de vaccination  par « Vaccin Covid ». 


… À LIRE : Passe sanitaire pour les restaurants, théâtres et cafés : quels problèmes juridiques ?


Les décrets établissant ces systèmes d’information ont été pris dans le respect du Règlement général relatif à la protection des données (RGPD), une législation européenne très contraignante sur la protection des données. Ces décrets s’attachent à définir les responsables du traitement, les finalités du traitement, la base légale du traitement, les droits des personnes concernées, les informations à transmettre aux personnes, etc. Ces éléments assurent que seules les données nécessaires font l’objet d’un traitement, et que ces données ne peuvent servir à un autre usage que ceux prévus. 

Les décrets précisent toutefois qu’il ne sera pas possible pour les personnes de s’opposer à la collecte de leurs données ni de demander leur effacement une fois collectées. Dans le cas contraire, cela remettrait en cause l’existence même du traitement de données, qui ne pourrait être déployé conformément aux objectifs de gestion et de sortie de la crise sanitaire. 

Toutefois, il sera possible de s’opposer à la transmission des données à la Plateforme des données de santé (le Health Data Hub). Cette plateforme lancée fin 2019 permet de faciliter le partage de données de santé à des fins de recherches médicales. Cette opposition est bienvenue en raison des problématiques soulevées lors du lancement de cette plateforme, tant au regard des déboires sur son hébergement par Microsoft que de l’opacité de son fonctionnement

La question des risques de fraude ou des fuites de données

Sur la forme, le passe national ou le certificat vert numérique européen ont recours au système de “QR Code”. L’Agence nationale des titres sécurisés (délivrant notamment la carte nationale d’identité, le passeport, les certificats d’immatriculation etc.) met en place une solution permettant de sécuriser ces nouveaux outils. Prenant le nom de « 2D-DOC », cette solution consiste en un code-barre contenant des données. À la différence d’un simple QR Code, le 2D-DOC est un “Code Datamatrix” permettant à l’autorité délivrant le passe d’y apposer sa signature électronique afin de certifier l’authenticité des données. Par exemple, les codes 2D-DOC sont déjà insérés sur certaines factures de fournisseurs d’énergie comme Engie, permettant d’attester la preuve du domicile de la personne. Dans d’autres cas, cela permet d’attester un diplôme sanctionné par l’État, la carte mobilité inclusion, etc.

Au niveau de l’Union européenne, le « certificat vert numérique » fonctionne selon les mêmes principes que le passe français : les fondements du passeport et la délivrance sur papier et numérique sont identiques. La Commission européenne  développe un logiciel à l’usage des États membres pour une vérification harmonisée de l’authenticité des certificats. Le développement de ce logiciel s’inscrit dans la démarche du respect de la protection des données personnelles et de la vie privée des personnes. Par ailleurs, le certificat vert numérique n’implique la création d’aucune base de données centralisée au niveau de l’Union européenne. Ainsi, les données personnelles ne figurent que sur le certificat de la personne concernée et sous sa maîtrise exclusive. 

Quelles données seront insérées dans ces passeports ?

Le principe de minimisation des données implique que seules les données pertinentes et adéquates aux usages prévus par le passe sanitaire peuvent y figurer. 

Ainsi, les données permettant l’identification de la personne (nom et prénom), l’identification de l’émetteur du certificat ou l’identifiant unique du certificat, sont requises pour tous les passeports vaccinaux. Certaines données spéciales seront à préciser en fonction du fondement de délivrance du passeport. 

En cas de vaccination notamment, des informations sur le vaccin administré seront insérées dans le passe sanitaire. La France a fait le choix de mentionner le nom du vaccin, du laboratoire, l’état vaccinal ainsi que la date de vaccination. Concernant le certificat délivré à partir d’un test, des informations sur le test effectué seront aussi insérées. Quant au certificat de rétablissement, il requiert la collecte d’informations relatives aux antécédents d’infection par le Covid-19. 

Celui qui contrôle le passe ne pourra pas en conserver les données

Ces données figurant au sein du passeport vaccinal ne sont pas pour autant celles mentionnées lors de la présentation du passeport. La lecture des données contenues dans le certificat n’emporte, tant en France qu’au niveau de l’Union européenne, aucune collecte de données de la part des autorités ou des établissements privés. La lecture du QR Code permet seulement de vérifier et de confirmer le statut du titulaire du certificat. La limitation des données lisibles par ces opérateurs de même que l’absence de collecte de ces données font de ces passeports sanitaires une seule mesure permettant d’adapter la circulation des personnes tout en améliorant le contrôle de l’épidémie. 

Ainsi, dans l’hypothèse d’un établissement ne pouvant ouvrir au public que sur présentation d’un passeport sanitaire, le scan du code présenté ne permettrait pas à l’établissement de récupérer des données. À cet égard, le Gouvernement s’interroge sur la pertinence d’afficher uniquement le résultat de conformité (par l’apparition d’une couleur verte ou rouge) ainsi que l’identité de la personne. La CNIL encourage l’adoption de cette modalité, en respect du principe de minimisation, impliquant d’afficher seulement les données nécessaires à la validité. 

Aucune transmission de données n’est donc opérée à la lecture du code : celui-ci permet uniquement de vérifier que le passe sanitaire n’est pas un faux, ceci pouvant requérir de vérifier l’identité de la personne la présentant.  Cette mesure empêchera les établissements de vous adresser des communications notamment commerciales à partir de la connaissance de votre état vaccinal. Les établissements doivent ainsi se garder de collecter et de croiser ces données avec leurs fichiers clients. Cette interdiction avait déjà été rappelée lorsqu’avaient été mis en place les cahiers de rappel dans les restaurants à l’automne 2020. 

Une autre mesure devrait renforcer la sécurité des données : chaque établissement qui devra scanner les passeports à l’entrée sera considéré juridiquement comme “responsable du traitement”. Cela signifie qu’il devra former les personnes chargées de vérifier les passeports sanitaires, et sera responsable en cas de violation de la loi ou du RGPD par son établissement.  

Et après l’épidémie ? 

Le projet de règlement européen relatif au certificat vert numérique prévoit la suspension de l’existence et de la délivrance des différents certificats dès lors que le directeur de l’OMS de la santé déclarera la fin de l’urgence de santé publique internationale. Mais en cas de retour de la crise sanitaire, le certificat vert pourrait être à nouveau exigé. 

Les décrets mettant en place les systèmes d’information au niveau national, en dehors du système d’information « Vaccin Covid », sont pris en application de la loi relative à l’état d’urgence sanitaire. La longévité de ces systèmes d’information est alors dépendante de la période d’urgence sanitaire. 

Une fois la crise passée, les données collectées seront effacées des systèmes d’informations. Ces modalités doivent être également applicables pour les preuves conservées par les utilisateurs au sein de l’application TousAntiCovid. À ce dernier égard, les données contenues au sein de l’application sont conservées sur le seul téléphone portable de l’utilisateur, sans sauvegarde ni transmission de données à des prestataires tiers. Reste qu’il faudra s’assurer que ce régime d’exception n’ait pas créé une accoutumance telle qu’une pérennisation de ces passeports puisse être envisagée. Comme le rappelle la CNIL dans son avis, le passe sanitaire – et la règle vaut aussi pour le certificat vert européen – est et doit rester temporaire.

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Élections régionales : comprendre le mode de scrutin

Texte par Camille Morio, maîtresse de conférences en droit public à Sciences Po Saint-Germain-en-Laye // Vidéo et illustrations par le Factoscope, le 19 mai 2021

« Les Surligneurs » et la rédaction de « FactoScope » (École publique de journalisme de Tours) s’associent pour traiter l’actualité des élections régionales.

Le mandat des conseillers et conseillères régionaux dure 6 ans avec renouvellement intégral. Les dernières élections datant des 6 et 13 décembre 2015, les prochaines doivent se tenir en 2021. Initialement prévues en mars, elles ont été repoussées en raison de la crise de la Covid-19. À la publication de cet article et suite à des hésitations, le gouvernement s’oriente vers un ultime report d’une semaine, aux 20 et 27 juin, au lieu  des 13 et 20 juin. Mais le mode de scrutin n’est pas en jeu. Ces élections se déroulent selon un scrutin de liste mixte alliant proportionnelle et prime majoritaire. La spécificité de ces élections est qu’elles visent à constituer une représentation régionale… tout en ménageant la représentation des départements. Cela se manifeste dans la structuration des listes, et donc des bulletins de vote, et dans le mode de répartition des sièges.

La structuration des listes

Le scrutin porte sur des listes complètes et bloquées. Cela signifie que chaque liste doit présenter un nombre de candidates et de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir, et que les électeurs et électrices ne peuvent apporter aucune modification à cette liste (on ne peut ni rayer des noms ni en ajouter ni modifier l’ordre des noms).

Conformément à l’objectif de préserver la représentation des départements, chaque liste est constituée d’autant de « sections départementales » qu’il y a de départements dans la région. Une section départementale est un peu comme le tiroir dans une commode : un tiroir pour les pantalons, un tiroir pour les pulls, un tiroir pour les ours en peluche…

Le bulletin de vote reste bien identique quel que soit l’endroit où l’on vote dans la région : l’ensemble des sections départementales doivent y figurer. Par exemple, pour l’élection dans les Hauts-de-France, chaque liste devra indiquer sur son bulletin qui se présente dans l’Aisne, qui se présente dans le Nord, et ainsi de suite. Le Code électoral fixe le nombre de candidats et de candidates devant composer chaque section départementale des listes.


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Chaque section départementale est composée alternativement d’un ou d’une candidate de chaque sexe.

La présentation en sections départementales rend délicate la mise en avant d’une tête de liste aisément identifiable par les électeurs, ce que des parlementaires avaient reproché à la mesure adoptée en 2003. Mais cela a été validé, et le Mémento du candidat édité par le ministère de l’Intérieur indique comment respecter l’obligation d’indiquer qui est tête de liste.

Une fois les listes composées et les bulletins mis en forme, le scrutin peut avoir lieu. Il se décompose en deux phases répondant chacune à un objectif propre.

Première phase : l’accès au conseil régional et le dégagement d’une majorité politique

Le scrutin se tient à l’échelle régionale. La liste arrivée en tête obtient automatiquement 25 % des sièges. Une fois cette « prime » octroyée, le reste des sièges est distribué entre toutes les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, y compris la liste arrivée en tête. La répartition se fait à la proportionnelle (si les comptes ne sont pas ronds, on applique la méthode dite “de la plus forte moyenne” pour attribuer les sièges restants). 

Prenons une région fictive où cinq listes s’affrontent pour se partager 100 sièges. La liste “Surlignons la région” arrive en tête avec 54 % des suffrages. La liste “Vive le crayon” obtient 22 %, “Couleurs Pastel” obtient 15 %, “Front multicolore” obtient 5 % et “Vivre aquarelle” obtient 4 %. Comme elle est arrivée première, “Surlignons la région” reçoit d’emblée 25 sièges grâce à la prime majoritaire. Les 75 autres sièges sont répartis entre toutes les listes, sauf « Vivre aquarelle » qui n’a pas atteint les 5 %. Ainsi « Surlignons la région » reçoit 43 sièges en plus des 25 déjà obtenus, “Vive le crayon” en reçoit 17, “Couleurs Pastel” en remporte 12 et “Front multicolore” en gagne 3. Pour reprendre notre métaphore, on obtient ainsi la taille de la “commode” de chaque liste encore en lice.

Ce système est destiné à faciliter la constitution d’une majorité au conseil régional, sans pour autant écarter la diversité. Il est comparable au système des élections municipales pour les communes de 1 000 habitants et plus, à ceci près que la prime majoritaire est moins écrasante, puisqu’elle est de 50 % dans ces communes.

Ménager la représentation des départements au sein des régions suppose une seconde phase. 

Seconde phase :  la répartition des sièges au sein de chaque liste entre sections départementales

Cette seconde phase n’a aucun impact sur le poids respectif des listes et donc sur l’équilibre politique au sein du conseil régional.

Les sièges attribués à chaque liste sont répartis entre les sections départementales qui la composent. Il s’agit de savoir, à l’intérieur de la « commode » de chaque liste, dans quel tiroir on doit piocher les personnes qui figuraient sur la liste. Cette répartition se fait au prorata des voix obtenues par la liste dans chaque département.


… À LIRE : Élections régionales et culture : le rôle des régions dans un secteur à remettre sur pied


Ainsi, il n’est pas tout à fait exact de dire que l’on vote pour les conseillers régionaux “de son département”, comme on a pu l’entendre sur une chaîne d’information en continu. On peut voter pour la liste “Surlignons la région”, ce qui fera monter le score global de cette liste au niveau régional. Si elle a réuni moins de voix dans notre département par rapport aux voix qu’elle a obtenues dans les autres départements de la région, il est possible qu’aucun candidat ni aucune candidate de notre section départementale ne soit élu(e). Notre voix aura toutefois pu aider cette liste à remporter plus de sièges dans d’autres départements puisque les scores entre listes sont appréciés au niveau de la région et que notre liste peut en plus bénéficier de la prime majoritaire si elle arrive en tête. Pour les mêmes raisons, dans une section départementale donnée, il est possible qu’une formation se voie attribuer plus de sièges qu’une autre alors qu’elle a obtenu moins de voix dans le département correspondant.

Une complexité assumée, conforme à la Constitution

Le Conseil constitutionnel a estimé que les objectifs poursuivis par le Parlement lorsqu’il a mis en place ce système pouvaient être regardés comme d’intérêt général : opérer une conciliation “entre la représentation proportionnelle dans le cadre d’un vote régional, la constitution d’une majorité politique au sein du conseil régional et la restauration d’un lien entre conseillers régionaux et départements”. Il a jugé que malgré sa complexité, ce système ne porte pas atteinte au principe d’accessibilité et d’intelligibilité du scrutin, à condition qu’il soit expliqué aux électeurs.

Si une liste obtient la majorité absolue des voix (50 % + 1 voix) au premier tour, les deux phases ci-dessus s’appliquent et il n’y a pas de second tour. Qu’en est-il autrement ?

Les règles en cas de second tour

Si aucune liste n’a atteint la majorité absolue, un second tour doit se tenir une semaine après. Seules les listes ayant réuni au moins 10 % des suffrages exprimés lors du premier tour peuvent se présenter à ce second tour. La loi prévoit également les cas dans lesquels une seule liste atteint ce seuil ou bien, cas de figure moins probable, si aucune liste ne l’atteint.


… À LIRE : Jean-Luc Bennahmias sur l’éléction des députés à l’Assemblée nationale, propose une proportionelle intégrale comme en Allemagne [FAUX]


La fusion de listes est possible, mais uniquement entre des listes ayant réuni au moins 5 % des suffrages exprimés. De plus, cette étape ne doit pas conduire à l’explosion des listes : les candidates et candidats souhaitant se maintenir au second tour doivent provenir d’une liste qui ne se présente pas au second tour. De plus, celles et ceux qui figuraient sur une même liste au premier tour ne peuvent figurer au second tour que sur une même liste.

La règle de parité entre les sexes s’applique de la même manière qu’au premier tour.

À l’issue du vote, la liste arrivée en tête bénéficie de la prime majoritaire de 25 % des sièges et les règles expliquées ci-dessus s’appliquent pour la répartition des sièges.

Le mode de scrutin des élections régionales combine donc classicisme et compromis politique, ce qui ne va pas nécessairement dans le sens de la clarté !

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La France est-elle liée par les objectifs climatiques européens et internationaux ?

Justine Coopman, juriste en droit européen // Vincent Couronne, docteur en droit européen, chercheur associé au laboratoire VIP, Université Paris-Saclay, le 11 mai 2021

Fin avril, Joe Biden a organisé un sommet virtuel pour le climat réunissant une quarantaine d’États dont la Chine. L’objectif ? Marquer le retour des États-Unis dans la lutte contre le changement climatique et engendrer une course vers le haut en faveur du climat. Ce sommet a donné lieu à une profusion d’objectifs climatiques.

La veille du sommet, l’Union européenne s’est engagée à réduire ses émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 d’au moins 55% – voire de 57% en comptant les absorptions carbones – par rapport à 1990. La ligne de mire étant d’atteindre la neutralité carbone d’ici 2050. De leur côté, les États-Unis ont annoncé un objectif de réduction de 50 % à 52 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2030, mais seulement par rapport à 2005. D’autres pays, notamment le Japon, le Canada, le Brésil ou encore le Royaume-Uni se sont également engagés à agir en faveur d’une réduction des gaz à effet de serre. Quant à la Chine, le plus gros émetteur de gaz à effet de serre, elle a réitéré son ambition d’atteindre la neutralité carbone d’ici 2060.


… À LIRE : Projet de loi climat : un engagement minimum de la France au regard des objectifs européens


Ces objectifs sont encourageants pour la planète. Mais, juridiquement, sont-ils réellement contraignants ? Si une nouvelle majorité en France venait à prendre le pouvoir, pourrait-elle facilement passer outre les objectifs climatiques de sa prédécesseure ? 

Les accords de Paris : que prévoient-ils ?

Les accords de Paris fixent l’objectif de limiter à un niveau bien au-dessous de 2 degrés Celsius le réchauffement de la température mondiale par rapport aux niveaux préindustriels, et de poursuivre les efforts pour limiter le réchauffement de la température à 1,5 degré Celsius. À ce jour, 183 États ont accepté de rendre contraignant ces objectifs pour leur pays. 

En vertu de ces accords, les États parties doivent présenter une “contribution déterminée au niveau national” – NDC selon l’acronyme anglais –. Il s’agit d’un plan national qui explique comment le pays en question compte contribuer à l’objectif de limiter le réchauffement de la planète. Au niveau européen, une NDC commune a été présentée.

Mais l’évaluation des progrès réalisés se fait attendre. Cette évaluation est pourtant obligatoire et doit normalement avoir lieu tous les 5 ans. Et elle permet de vérifier où on en est dans la réalisation des accords de Paris. Or, en raison de l’épidémie de Covid-19, la COP26 à Glasgow, qui devait initialement se tenir 5 ans après la COP21, a été reportée en novembre 2021. Cette crise sanitaire devrait a priori inciter à renforcer les objectifs. 

Les accords de Paris, des objectifs internationaux fragiles

La sortie officielle de l’accord de Paris en 2019 par les États-Unis, deuxième plus gros émetteur de gaz à effet de serre au monde, a porté un coup à la lutte contre le réchauffement de la planète. Et le droit n’a rien pu y faire. Il a fallu attendre que Joe Biden, une fois élu, décide de réintégrer l’accord.

Plus inquiétant, il n’existe aucun tribunal international compétent pour juger les acteurs ne respectant pas leurs obligations climatiques.


… À LIRE : Matthieu Orphelin souhaite voir inscrit au sein de l’article 1er de la Constitution que “La République veille à la lutte contre les changements climatiques et au respect de la diversité biologique” [PROBLÉMATIQUE]


C’est pourquoi les promoteurs d’une justice climatique internationale prônent l’inscription du délit d’”écocide” dans les statuts de la Cour pénale internationale (CPI). Cette idée est soutenue par le Parlement européen qui a demandé sans succès en janvier 2021 à la CPI de reconnaître le crime d’écocide en tant que crime international, au même titre que les génocides, les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre et les crimes d’agression. Les textes internationaux sont donc peu contraignants sur le plan climatique : ils engagent formellement les signataires, mais ils ne comportent aucune sanction.

L’application par l’Union européenne

Au niveau européen, la Commission von der Leyen fait de l’écologie sa priorité, en présentant en décembre 2019 le “Green Deal”. Il est concrétisé par la “loi” climat européenne, qui grave dans le marbre du droit les objectifs européens présentés la veille du sommet de Joe Biden. Ce règlement est en cours d’adoption et devrait être formellement adopté en juin. Ainsi, la “loi” européenne sur le climat permettra à la Cour de justice de l’Union européenne de sanctionner les États qui traînent des pieds. Une force contraignante indubitable à ce niveau, qui expose les États récalcitrants à de fortes sanctions financières.

La stratégie climatique européenne est encore en construction. Courant avril, la Commission européenne a répertorié les économies dites vertes, ce qu’on appelle la “taxinomie”, pour encourager les investissements dans ces secteurs durables. La question du nucléaire comme énergie verte, qui intéresse la France détentrice du plus grand parc nucléaire d’Europe, a été repoussée à plus tard.

Le plan de relance européen impose que 37 % des fonds reçus par les États soient consacrés à la transition écologique. S’ajoutent ensuite les discussions autour de la taxe carbone. Enfin, sans être exhaustif sur les mesures prises par l’Union, comme le précise le député européen Pascal Canfin, une cinquantaine d’actes législatifs vont accompagner la mise en œuvre du Green deal avant fin 2022. “Nous allons commencer par modifier en juin un paquet de dix directives qui comprennent entre autres les standards CO2 des voitures, le prix du carbone, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, la lutte contre la déforestation”, précise le député, président de la commission Environnement au Parlement européen lors d’une interview à La Tribune.

La sanction européenne des objectifs européens 

Le non-respect des engagements fixés dans la “loi” climat européenne ou dans d’autres textes européens peut entraîner la saisine par la Commission européenne ou par un État membre de la Cour de justice de l’Union européenne. Cette action en justice peut déboucher sur une sanction financière sous forme d’amende et d’astreinte par jour de retard. 

S’éloigner des objectifs climatiques posés au niveau européen semble donc plus risqué juridiquement que le non-respect des accords de Paris.


… À LIRE : « L’affaire du siècle » : quatre associations de protection de l’environnement, soutenues par plus de 2 millions de Français, attaquent l’État pour inaction climatique. Quelles sont leurs chances de succès ?


Si la France, avec une nouvelle majorité au pouvoir, ne souhaite plus respecter son engagement pris cette année, elle devra faire en sorte de modifier la législation européenne. Or pour abroger un texte juridique, la règle est qu’il faut utiliser la même procédure que lors de son adoption. Donc, dans le cadre de la “loi” climat européenne, il faudrait obtenir la majorité qualifiée au Conseil et la majorité des votes exprimés au Parlement européen. Avec ces règles de procédure, les objectifs européens semblent donc bien protégés. 

Reste que si ces objectifs carbone ne sont pas respectés et que personne ne saisit la Cour de justice de l’Union européenne, aucune sanction ne sera prononcée. L’exemple de l’impunité à la suite du non-respect des objectifs de discipline budgétaire en est une bonne illustration. Le rapport du sénateur Jean Arthuis publié en 2012 à propos de la discipline budgétaire européenne est accablant : “la zone euro a fait preuve de laxisme dans l’application des règles dont elle s’était dotée”. 

À l’époque, plusieurs États membres dont la France et l’Allemagne ont échappé à une sanction juridique grâce à une diplomatie bien menée. En sera-t-il de même avec ce qu’on pourrait appeler la “discipline climatique” ?

 

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Élections régionales et culture : le rôle des régions dans un secteur à remettre sur pied

Par Adam Salmon, master Droit public approfondi, Université Panthéon-Assas // Jean-Paul Markus, professeur de droit public, Université Paris-Saclay // Vidéo et illustration Factoscope, le 10 mai 2021

« Les Surligneurs » et la rédaction de « FactoScope » (École publique de journalisme de Tours) s’associent pour traiter l’actualité des élections régionales.

Le 11 mars 2021, dans un contexte sanitaire aggravé, le Président du Conseil régional de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur prenait sa meilleure plume pour écrire au Premier ministre : “La culture ne peut plus attendre !”. Mais au fait, qu’est-ce que la région peut elle-même faire en matière culturelle avant de solliciter l’Etat ? En 2014, 9,3 milliards d’euros avaient été dépensés par les collectivités territoriales dans ce domaine, dont 8 % à la charge des régions. Toutefois les efforts budgétaires des régions sont disparates : la part du budget général consacrée à la culture varie de 1,8 % à 7,7 % selon les régions, allant de 8,6 à 90 millions d’euros. 

Le conseil régional a compétence pour promouvoir le développement culturel de la région. Mais il ne s’agit pas d’une compétence dite “propre” car la région la partage avec d’autres collectivités territoriales. On parle alors de “compétence partagée” : “Les compétences en matière de promotion […] de culture, de sport, de tourisme, de promotion des langues régionales et d’éducation populaire sont partagées entre les communes, les départements, les régions […]”. (article L.1111-4 du Code général des collectivités territoriales). Cela étant précisé, quels sont les domaines pris en charge par les régions ?  

Ce qui relève déjà des régions en matière culturelle d’après la loi

Les régions sont d’abord chargées de l’inventaire général du patrimoine culturel, créé en 1964 par André Malraux (loi du 13 août 2014, art. 95). Cet inventaire repose sur une recherche de terrain consistant en l’observation, l’analyse et la description d’éléments de patrimoine non seulement culturel, mais aussi scientifique ou historique. Cet inventaire est composé de photographies, de plans, de cartes, etc., destinés à mieux protéger les éléments répertoriés. Par exemple, la région des Hauts-de-France met à l’honneur sur son inventaire en ligne un monument funéraire d’Antoinette Charlotte de Halluin, abbesse de Berteaucourt. 

Autre compétence régionale importante : la promotion des langues régionales. Depuis la loi NOTRe du 7 août 2015, le Conseil régional est compétent pour assurer “la préservation de son identité et la promotion des langues régionales” qui appartiennent désormais au patrimoine de la France. Cet enseignement s’applique au provençal, au basque, ou encore au breton. L’enseignement est favorisé dans les régions où elles sont en usage (article L.312-10 Code de l’éducation). 


… À ÉCOUTER : Podcast – L’anglais, lingua franca de l’Europe ? Objection votre Europe


Dans le même esprit, les régions peuvent lancer des appels à projet pour subventionner certaines filières de la culture : la région Occitanie a par exemple lancé le projet “Langues et cultures catalane et occitane afin de soutenir le Patrimoine Culturel Immatériel (PCI) Régional. Ces plans de soutien à la culture affleurent dans tous les domaines de compétence des régions : la région PACA lance en ce moment un appel à projet pour la découverte de l’opéra par les étudiants de lycées professionnels et CFA. Ils permettent aux régions de s’adapter rapidement aux besoins du monde de la culture et cela s’est particulièrement illustré dans les nombreux plans d’aide à la culture dit “Covid-19”. Nul doute que ces appels à projets devront se multiplier au vu de l’état de la filière culturelle française.

Depuis 2014, plusieurs conseils régionaux ont pu créer des aides régionales destinées à soutenir la filière du livre et du cinéma à la place de l’Etat (loi MAPTAM du 27 janvier 2014).  

Dans un autre registre, l’article L.1616-1 du CGCT impose aux collectivités de consacrer 1 % de tout investissement dans un équipement public à l’insertion d’œuvres d’art au sein de ces équipements. L’objectif est de soutenir la filière artistique tout en favorisant la diversité des projets, œuvres et artistes sélectionnés. La diversité des constructions publiques concernées (écoles, stades, piscines, etc.) permet ainsi de diffuser la culture à un public très large qui n’est pas toujours familier des musées. L’oeuvre “Les abeilles” de Patrick Tosani dans l’Institut national des sciences appliquées de Lyon à Villeurbane en est un exemple. Certains ironisent en parlant d’une “loi décoration”, d’autres parlent seulement du “1 % artistique” . 

Enfin, les régions ont également en charge, avec les communes et départements, les conservatoires et écoles de danse (article L.216-3 du Code de l’éducation). Si jusqu’à présent les régions investissaient peu dans ces écoles et conservatoires, les abandons massifs des élèves en raison des différents confinements vont créer des difficultés que les communes et départements auront peut-être du mal à assumer seuls.

Ce qui relève des régions en partenariat avec l’État

En 1982, des fonds régionaux ont été mis en place dans la cadre d’un partenariat entre les régions et l’État, pour la préservation du patrimoine culturel mobilier régional. Il s’agit des Fonds régionaux d’acquisition des musées (FRAM) et des Fonds régionaux d’art contemporain (FRAC). 

Les FRAC ainsi cofinancés par l’État, permettent aux régions d’acquérir des œuvres d’art contemporain afin de promouvoir cet art. Les FRAC assurent dans ce cadre une mission de service public d’achat et de commande d’œuvres d’art contemporain. Les œuvres acquises deviennent la propriété des FRAC, qui ont souvent un statut d’ association. Ce sont ainsi quelque 30 000 œuvres qui ont ensuite été intégrées par la loi au domaine public des régions du fait de leur intérêt culturel (loi du 7 juillet 2016 “Liberté de la création, de l’architecture et du patrimoine”). On peut y trouver par exemple des corpus de dessins : ceux de Christophe Tarkos pour la région PACA. 


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Ces œuvres bénéficient d’un régime très protecteur : propriétés de la région, elles sont par exemple inaliénables, c’est-à-dire, qu’elles ne peuvent être vendues. Elles sont aussi dites imprescriptibles, c’est-à-dire ne peuvent pas basculer vers le patrimoine d’une autre personne à qui par exemple elle aurait été prêtée, ou qui l’aurait achetée de bonne foi, à la suite d’un vol. Par ailleurs, l’administration est également tenue d’en assurer l’entretien et la conservation. Ainsi, les musées de France se constituent des collections pour l’avenir, tout en soutenant cette filière artistique.

Enfin, les FRAM, quant à eux, sont des outils de gestion des investissements entre les régions et l’État destinés à enrichir les collections des musées de France.  Ainsi par exemple, le musée de Picardie à Amiens a pu acquérir à l’aide d’une subvention à hauteur de 70 % de la FRAM des Hauts-de-France, un ensemble de trois bustes en porcelaine réalisé par l’artiste contemporaine Nathalie Talec. 

L’expérimentation régionale en matière culturelle

L’expérimentation, en droit, permet de déroger aux textes à titre provisoire afin de vérifier l’opportunité de certaines réformes. Elle existe en matière de décentralisation culturelle :  lorsqu’un domaine culturel appartient à l’Etat en vertu de la loi, il est possible d’en confier temporairement la gestion à la région. Cette expérimentation permet, à terme, de pérenniser l’exercice de cette compétence par la région si l’essai se révèle concluant. 

C’est par exemple le cas pour  la gestion des crédits d’entretien et de restauration des immeubles, orgues et objets mobiliers classés ou inscrits n’appartenant pas à l’Etat ou ses établissements publics.  Une seule région a candidaté : la région PACA. Cette candidature n’a toutefois pas été retenue. Notons simplement que cette possibilité ouvre aux régions des perspectives en matière de développement culturel plus étendues que la loi ne l’autorise, à titre expérimental. Certains candidats aux élections régionales pourraient ainsi demander à entrer dans cette expérimentation afin de contribuer au redressement du monde de la culture

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4/4 – Think tank… ou lobby ?

Par Anaëlle Bossière, doctorante en droit public, Université Paris-Saclay // Jean-Paul Markus, professeur de droit public, Université Paris-Saclay, le 7 mai 2021

Think tank. Le mot est à la mode. Nos médias, personnalités et partis politiques usent et abusent de cet anglicisme – que les autorités officielles de la langue française désespèrent de nous faire transformer en “laboratoire à idées” – pour nourrir et valider leur propos. Le think tank est très méconnu en dehors de milieux avertis. Il fait l’objet d’amalgames, et en particulier avec le lobby. Lobby et think tank sont-ils réellement synonymes ?  Faut-il considérer – comme on le fait parfois – que les think tanks ne sont que des faux nez ne servant qu’à dissimuler des lobbies ? Tentative de réponse.

Think tank, quésaco ?

Historiquement, le terme trouve son origine dans l’argot américain de la fin du XIXe siècle. Il désignait la tête/le cerveau d’une personne puis, par extension, une personne atteinte d’un trouble mental. Entre la Première et la Seconde Guerre mondiale, il entre dans le jargon militaire pour désigner un lieu sûr où l’État-major américain peut se réunir afin d’élaborer ses plans et stratégies. C’est en 1959 qu’il prend son sens moderne, désignant le Centre d’études avancées des sciences comportementales de l’Université américaine de Stanford et de la célèbre RAND Corporation. Think tank devient alors un label à part entière qui, depuis, s’est internationalisé. Aujourd’hui, les think tanks sont présents partout dans le monde. La France figure d’ailleurs parmi les États les plus actifs en ce domaine.

Pour autant, il n’existe aucune définition officielle, et encore moins de statut juridique du think tank. En France, les think tanks sont souvent fondés sur la loi 1901 en tant qu’association, parfois reconnue d’utilité publique. Ce sont des OVNI juridiques. Reste le Robert : le think tank y est défini comme un “groupe de réflexion privé qui produit des études sur des thèmes de société au service des décideurs”.

L’amalgame entre lobby et think tank

L’ambiguïté est réelle et parfois soulignée par la presse, qui voit très souvent dans les think tanks des vitrines de lobbies, ce qui n’est pas toujours faux. Cela tient à ce que les deux entités ont bien des points communs. Tout comme les think tanks, les lobbies souffrent d’une définition et d’un encadrement juridique lacunaire, ce qui a déjà été évoqué aux Surligneurs. Les deux ont souvent recours au statut d’association, et tentent d’incarner un pont entre la sphère privée politico-citoyenne et la sphère des décideurs publics. Il est ainsi aisé d’associer l’un à l’autre, mais aussi d’instrumentaliser la notion de lobby contre les think tanks, pour discréditer ces derniers. La position adoptée par la Commission européenne va dans ce sens, puisqu’elle ne cherche pas à distinguer et les regroupe sous le label de « groupes et organisations représentant des intérêts spécifiques » au sein de son registre de transparence.

Il est vrai que presque toute la littérature relative aux think tanks évoque de façon plus ou moins directe les rapports entre lobbies et think tanks. Ainsi, dès 1989, le Professeur de science politique américain Kent Weaver identifie  des “advocacy tanks”, un type dérivé de think tank ouvertement militant et revendiquant une idéologie forte, qu’il cherche à imposer. Dès lors, certains universitaires en viennent à parler de l’art des think tanks de faire du lobbying, quand la presse évoque le think tank comme un lobby intellectualisé.

Lobbies et think tanks auraient-ils  intérêt à cet amalgame ?

Concernant les think tanks, leur amalgame avec les lobbies est un fond de commerce vital. Se démarquer dans le champ politique est une tâche ardue. En tant que nouveaux venus, les think tanks ont dû s’imposer dans le paysage institutionnel. Comment exister ou être entendu, et surtout, comment se financer pour continuer à exister ?  Marc Patard et la professeure Lucile Desmoulins démontrent par leurs travaux doctoraux que, pour émerger, les think tanks ont dû professionnaliser leur action. Cette professionnalisation les a conduits à adopter un mimétisme des lobbies. Or, l’efficacité du lobbying n’est plus à démontrer, tant pour leur propre financement que pour la diffusion des idées qu’ils véhiculent.  Les think tanks – en l’état actuel des choses – ont également besoin de cette manne pour exister.


… À LIRE : 1/4 – Le lobbying : qu’est-ce que c’est ?


Concernant les lobbies, leur amalgame avec les think tanks est hautement profitable. Les lobbies souffrent d’un déficit d’image, au contraire des think tanks qui bénéficient d’un label plus flatteur. C’est donc une manière d’avancer masqué. En ce sens, le Professeur de science politique américain Andrew Rich met en évidence cette quête ardente des lobbies pour décrocher l’étiquette de think tank, afin d’apparaître plus crédibles. Après le greenwashing, le think tank-washing !

En pratique, l’amalgame entre think tanks et lobbies semble donc se vérifier. Il est même soigneusement entretenu. Ce sont pourtant deux concepts bien différents.

Think tank et lobby, deux concepts différents aux buts opposés

L’amalgame entre lobbies et think tanks révèle une perversion du modèle de base. Il y aurait un dévoiement du concept originel des think tanks. C’est un frein à la crédibilité et à l’émergence des think tanks, car ces derniers  refusent d’être assimilés aux lobbies et d’ailleurs ils n’en sont pas. Le professeur de sociologie Thomas Medvetz démontre dans ses écrits doctoraux que les think tanks sont à la croisée des champs politique, universitaire, économique et  médiatique. Ils ont vocation à identifier et combler des carences, à occuper un espace institutionnel vacant pour opérer une médiation entre tous ces champs. D’où les amalgames possibles, mais pour autant le think tank n’est pas un lobby.

Le politiste Marc Patard le démontre, en partant du constat ou présupposé que le processus de décision publique était gangréné par le monde politique inique et corrompu des États-Unis autour des années 1860. Face à cela, les think tanks, au départ, avaient pour but d’incarner l’idée selon laquelle la production d’études savantes et citoyennes, publiques, permettrait de démocratiser la prise de décision publique et donc aussi de l’améliorer. C’est la raison pour laquelle le think tank se définit pratiquement par opposition au lobby.

Si le lobby a vocation à promouvoir des intérêts particuliers auprès des décideurs publics, le think tank tend à promouvoir des objectifs d’intérêt général (ou supposés tels) et propose les moyens d’y parvenir. La logique est donc inversée. De plus, les think tanks ont la maîtrise de leur agenda, au sens où ils n’ont pas de commanditaire, au contraire des lobbies. Le profit pécuniaire n’est pas un but des think tanks, au contraire bien souvent des lobbies. Surtout, les méthodes de promotion de leurs idées sont différentes : pour reprendre les mots de la professeure Lucile Desmoulins : ”les think tanks sont légitimes dans leur action quand ils proposent, mais non quand ils prescrivent”. Prescrire relève en revanche de la compétence des lobbies.

La différence : le “faire savoir” contre le “faire valoir”

En somme, ce qui distingue le think tank du lobby est leur différence de rapport à l’influence sur les décideurs publics. Tout a de l’influence sur un décideur public : du pied duquel il s’est levé, au dernier rapport de la Commission des lois de l’Assemblée nationale ou du Sénat. Influencer fait partie du jeu démocratique. En faire un acte volontaire – et même son métier -, c’est la vocation des seuls lobbies.

Nous l’avons dit, les think tanks n’ont pas de commanditaires. Ils agissent par eux-mêmes en vue de l’intérêt général (ou ce qu’ils considèrent comme tel). S’ils influencent le décideur public, c’est de façon passive. Les travaux d’un think tank doivent informer et non faire pression le décideur. Un think tank décide donc quand et pourquoi il présente des travaux au décideur public, tout se passe par écrit en général, au travers d’un argumentaire le plus objectif possible.

Les lobbies, eux, ont des commanditaires qui peuvent être tant une branche industrielle, qu’un parti politique, un État, ou même tout groupement visant un intérêt particulier, même collectif. Cela ne signifie en rien que les lobbies agissent nécessairement contre l’intérêt général. Mais leur vision de l’intérêt général est biaisée par définition, puisqu’ils ont un commanditaire, c’est-à-dire un intérêt sectoriel à faire valoir. Et c’est cela qui a des conséquences juridiques. Car de ce fait, le lobby a vocation à influencer activement la décision publique, en exerçant une pression, écrite ou orale bien souvent – sur le décideur public, afin de faire valoir la volonté du commanditaire.


… À LIRE : Les lobbies, grands manitous de la vie publique française ?


Il faut donc, pour distinguer un think tank d’un lobby, vérifier l’absence ou la présence d’un commanditaire, identifier la nature passive ou active de l’influence et enfin vérifier l’existence d’un intérêt sectoriel en marge de l’intérêt général.

Renforcer les textes sur la transparence

Le renforcement de la transparence des comptes et actions, tant des lobbies que des think tanks, est ainsi nécessaire. Cela permettra une vérification plus fiable des critères de distinction. Les législations européenne et française (la loi Sapin II) ne demandent qu’à être perfectionnées sur ce plan. Parallèlement, des chartes se mettent en place, comme celle de l’IRIS par exemple, assorties de systèmes d’évaluation indépendante. Cela représente un petit pas, mais un pas tout de même, vers la distinction évoquée.

Enfin, il faut éliminer les points de friction qui jettent les think tanks dans le lobbying, ou qui poussent les lobbyistes à se déguiser en think tanks. Peut-être faut-il imaginer une voie juridique uniquement dédiée au “faire-savoir” des think tanks, par opposition au “faire-valoir” des lobbies. La qualité de leurs travaux ne suffit pas à les faire connaître et apprécier par les décideurs publics. La question de leur équilibre financier doit également être étudiée, si l’on estime que les think tanks sont utiles dans une démocratie : leur activité ne peut être en permanence tournée vers leur survie par la recherche de moyens, sans quoi la qualité de leurs travaux en pâtira.

Lobby et think tank apparaissent ainsi comme des frères ennemis. L’un et l’autre seront toujours proches … mais leurs natures se distinguent par leur influence passive ou active sur la décision publique. En ce sens, Tocqueville s’interroge dans son célèbre ouvrage De la démocratie en Amérique : “Près du pouvoir qui dirige, s’il vient à s’établir un pouvoir dont l’autorité morale soit presque aussi grande, peut-on croire qu’il se borne longtemps à parler sans agir” ?  Aujourd’hui, le lobby aurait vocation à participer au pouvoir, pas le think tank.

 

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Napoléon : ces lois qui ont plus de 200 ans et qui se portent bien

Momen Seddik, rédacteur droit public // Clément Legros, rédacteur // Jean-Paul Markus, professeur de droit public, Université Paris Saclay, le 6 mai 2021

Le bicentenaire de Napoléon marque aussi celui d’une œuvre législative importante menée par l’Empereur au pas de charge et, il faut bien le dire, sans grand souci démocratique. Aujourd’hui, certaines de ces lois ont survécu et soufflent, en même temps que ces commémorations nationales, leurs 220 bougies pour les plus anciennes. 

Se rappeler l’image d’un État central fort et puissant est toujours bienvenu en temps de crises pour les gouvernements. Avec les commémorations du bicentenaire de la mort de Napoléon Ier ce mercredi 5 mai 2021, la polémique enfle : est-il bon de célébrer une telle figure ? “Commémorer n’est pas célébrer“, tempère l’exécutif à l’AFP, visant les polémiques qui entourent la mise en avant de cette incarnation d’une autocratie impériale et esclavagiste.

Sur les quinze années que durent le Consulat et le Premier Empire, Napoléon s’est forgé une image de “nouveau Justinien”. Il a repris la philosophie du coauteur de la Constitution de l’an VIII, Emmanuel-Joseph Sieyès, selon lequel “l’autorité vient d’en haut et la confiance d’en bas”. Il a conçu à partir de cette philosophie un régime regardé parfois comme césarien, qui s’en remet à un chef autoritaire s’appuyant réellement ou fictivement sur les masses. Ayant en tête le désir de conforter la France en tant qu’État unifié et centralisé, Napoléon se servira du droit comme outil de contrôle puissant. 


… À LIRE : Un peu de philo du droit : Pourquoi obéissons-nous au droit ?


Puisant dans l’histoire des institutions françaises et renouvelant certains pans de nos institutions, les lois napoléoniennes se sont inscrites pour certaines dans la durée, au point que plus de deux cents ans plus tard, certaines sont encore en vigueur, ou ont été intégrées telles quelles dans des codes. On mentionne entre autres la numérotation des rues (décret impérial du 4 février 1805, ou 15 pluviôse an XIII) ou la réglementation des établissements répandant une “odeur insalubre ou incommode” (décret du 15 octobre 1810), prélude à toute la législation sur les installations classées pour l’environnement. Mais ce règne autoritaire est surtout à l’origine de nombreuses institutions juridiques et administratives.

Les Codes napoléoniens

Pour que le droit s’applique, il faut partir du principe que “nul n’est censé ignorer la loi. Facile à dire. Le droit a plusieurs sources : la Constitution, les lois, les règlements, la jurisprudence, les traités internationaux, etc. Tout cela est très éparpillé. 

De fait, l’idée de codifier le droit, notamment le droit civil, est assez ancienne. Dès la fin de l’Ancien Régime, le besoin de codification est souligné par la population qui est, de fait, souvent ignorante des règles en vigueur. Napoléon fera ce que la période révolutionnaire a manqué de faire. Cinq codes (dits “codes napoléoniens”) en résultent : le Code civil de 1804 (dont les travaux furent entamés dès 1793 par Cambacérès), le Code de procédure civile (1806), le Code de commerce (1807), le Code d’instruction criminelle (1808) et le Code pénal (1810). Ce dernier révolutionne le droit pénal et impose un système de calcul des peines toujours en vigueur en supprimant les peines fixes : la loi se limite désormais à fixer les peines planchers ou maximales encourues, et le juge apprécie au cas par cas la gravité des faits reprochés et la peine à infliger.

Toujours à portée de main du juriste, il existe aujourd’hui des dizaines de codes dont ceux hérités de l’époque napoléonienne, à l’exception du Code d’instruction criminelle devenu Code de procédure pénale. Bien sûr, le contenu des codes napoléoniens a évolué. Le divorce, le mariage civil et autres droits civils acquis lors de la Révolution (notamment les droits de succession, la protection de la propriété privée, la liberté contractuelle), sont toujours d’actualité. Mais le Code civil de Napoléon fleurait bon les idées d’un autre temps :  la famille légitime ne comprenait bien sûr pas l’homoparentalité, et le “bon père de famille” veillait en chef sur sa femme et son foyer, même si le divorce restait autorisé (il sera de nouveau interdit en 1816). 

L’héritage institutionnel : préfets, tribunaux, Banque de France, etc.

Le “home staging”, ce concept de faire du neuf avec de l’ancien en quelques coups de peinture, Napoléon l’a appliqué avant l’heure. Pour  assurer son emprise sur le territoire, Napoléon va bâtir les relais institutionnels et administratifs nécessaires, qui sont toujours en place. 

C’est sous Napoléon, avec la Constitution du 22 frimaire an VIII, que le terme “gouvernement” est utilisé pour la première fois. Exit le “pouvoir exécutif”. Le Sénat remplace le “Conseil des Anciens” de la période révolutionnaire. Le Conseil d’État est mis en place, version librement inspirée d’anciennes structures qui existaient sous l’Ancien Régime (le Conseil du Roi). Ce dernier rédige les projets de lois, assiste le Consul par des “avis”. Issu lui-même de l’administration, le Conseil d’État juge par ailleurs les litiges entre l’administré et l’État. Symbole d’une administration qui est son propre arbitre face aux administrés, les décisions du Conseil d’État sont d’ailleurs signées par le chef de l’État – ce qu’on appelle une “justice retenue” à laquelle il ne sera mis fin définitivement qu’avec la Troisième République. Le Conseil d’État, juge de l’administration et conseiller du gouvernement à la fois, est toujours en place.


… À LIRE : Guillaume Tabard, s’imagine à tort que “[le Conseil d’État] autorise l’euthanasie d’une petite fille de 14 ans contre l’avis de ses parents” [FAUX]


Napoléon est également créateur de nombreuses autres institutions toujours debout. Les finances de l’État sont toujours entre les mains de la Banque de France créée le 18 juin 1800 (même si son rôle s’est marginalisé au profit de la Banque centrale européenne) et de la Cour des comptes de 1807. En matière d’enseignement, les lycées sont mis en place ; le baccalauréat, qui existait déjà, est généralisé et érigé en grade universitaire ouvrant droit aux études (Décret du 17 mars 1808). Enfin, le 19 mai 1802, Napoléon crée l’Ordre national de la Légion d’Honneur pour mettre en avant des valeurs de mérite individuel, et calmer les esprits qui craignaient un retour des privilèges. 

Réorganisation des institutions religieuses

En 1801, Napoléon établit un traité de concordat avec le pape Pie VII. C’est un ensemble de règles qui ont pour objectif d’organiser les relations entre les religions et l’État. Le catholicisme n’est pas “religion d’État” mais la religion “de la majorité des français” et différentes dispositions organisent le culte. Seule la religion catholique est concernée lors de la signature du traité originel mais le protestantisme est intégré dès l’entrée en vigueur de la loi du 8 avril 1802, le culte israélite dès 1808. Napoléon considère que la religion est importante pour la stabilité du pays mais qu’il faut la contrôler. Grâce à ce concordat, il subordonne l’Église à l’État, par exemple en nommant lui-même les archevêques et évêques et en faisant en sorte que les évêques et les prêtres lui prêtent un serment de fidélité.

Ces dispositions semblent aujourd’hui lointaines, surtout depuis la loi de séparation de l’Eglise et de l’Etat de 1905 mais en réalité le concordat subsiste encore aujourd’hui en Alsace-Moselle car pendant le vote de la loi de 1905, ces régions étaient rattachées à l’Allemagne. Les cultes catholiques, luthériens, réformés et juifs bénéficient donc d’un statut officiel en Alsace-Moselle. Par exemple, les évêques sont nommés par le chef de l’État et les pasteurs et rabbins sont rémunérés par l’État. 

Une petite précision est intéressante concernant la mise en place du consistoire central israélite de France par Napoléon en 1808 pour élargir son contrôle sur les religions. Il est présenté comme un moyen d’intégration pour les juifs de France, mais sa mise en place est chaotique comme en atteste le “décret infâme” du 17 mars 1808 qui limite la circulation et le droit de commercer des juifs. Aujourd’hui le consistoire central et les consistoires départementaux administrent les institutions juives et sont censés représenter les juifs de France.

La question de la place des cultes reste centrale, en particulier avec le développement de l’Islam. En 2006, le député de Moselle François Grosdidier proposait d’intégrer la religion musulmane au concordat d’Alsace-Moselle. Un débat pour la mise en place d’un consistoire pour le culte musulman revient régulièrement sur la table des discussions politiques. 

Une réorganisation administrative

La loi du 28 pluviôse an VIII instaure quatre niveaux de divisions territoriales, toujours en place : département, arrondissement, canton et commune (la région naîtra seulement en 1982). À vrai dire, ces circonscriptions (sauf l’arrondissement) existaient déjà : Napoléon a simplement institué à la tête des départements et arrondissements les préfets et sous-préfets. Le préfet et le sous-préfet étaient des rouages essentiels de l’exécution des lois et décrets napoléoniens au niveau local. Les conseils municipaux et généraux (départements) de l’époque étaient également étroitement contrôlés par les préfets et le gouvernement (lesquels nommaient les maires par exemple). Mais l’idée était également de mieux administrer le territoire : “on peut gouverner de loin, mais on n’administre bien que de près”, affirmait l’Empereur.


… À LIRE : Emmanuel Macron face aux piscines réservées aux femmes et autres situations contraire à la laïcité : “le préfet pourra suspendre les actes municipaux” [INUTILE]


Cette philosophie administrative de l’administration locale est aujourd’hui largement atténuée à la fois par la déconcentration administrative et par les grandes lois de décentralisation qui ont instauré une démocratie locale. Le rôle du préfet est toutefois resté éminent, ce qui peut encore se constater en temps de crise sanitaire.

La réorganisation de la fonction publique

Pour compléter l’édifice administratif pyramidal institué avec les préfets et sous-préfets il fallait un socle fort, une fonction publique faite de techniciens, tenue en laisse : l’élection des fonctionnaires est remplacée par la nomination directe ou par concours. La fonction publique est façonnée en “corps” (dont l’origine est en réalité plus ancienne) au sein desquels l’agent fait carrière. Le système d’avancement est institué pour façonner une élite administrative, quasi militarisée par une hiérarchie forte. Les fonctionnaires perçoivent déjà un traitement (le salaire) et une pension de retraite se généralise peu à peu. On sait combien ces corps sont aujourd’hui critiqués, avec la suppression promise par Emmanuel Macron de certains d’entre eux, comme celui de l’Inspection générale des finances. 

Une réorganisation des juridictions

La codification du droit a conduit à une profonde réforme du système judiciaire. Les juges sont nommés, les parquets placés sous l’autorité du gouvernement, et les pouvoirs publics, par la bouche du ministère public, contrôlent toute initiative de procès : l’indépendance du parquet, inexistante sous Napoléon, reste un sujet sous la Cinquième République. 


… À LIRE : François Bayrou à propos de la dépendance du parquet envers le garde des sceaux déclare : “Je ne suis pas le patron du parquet”


Le jury d’accusation de la Révolution est remplacé par un juge d’instruction aux pouvoirs considérables, aujourd’hui atténués. En matière civile, les tribunaux d’appels font leur apparition et deviendront les cours d’appel. En matière pénale, ce sont les tribunaux de police, tribunaux correctionnels et cours d’assises qui sont fondés. Enfin le tribunal de cassation, institué dès la Révolution, devient la Cour de cassation.

Le premier conseil des prud’hommes fait son apparition à Lyon par la loi du 18 mars 1806 pour résoudre les conflits entre les canuts, travailleurs de la soie, et leur employeur. Ces tribunaux seront généralisés à l’ensemble du territoire.

Centralisateur et autoritaire, Napoléon cherchait à incarner le juste milieu entre droite et gauche révolutionnaire qui s’affrontaient. En prenant le pouvoir, il annonce que “la Révolution est finie”, non pas pour renier les idées révolutionnaires dont il s’inspire, mais pour se présenter en gardien de la stabilité politique. Évidemment il inspire jusqu’à nos jours de nombreux politiques, surtout à droite, qui revendiquent son héritage et qui prônent parfois plus de “napoléonisme”. Mais le droit n’a-t-il pas déjà conservé le meilleur de cette époque ? 

Il n’est pas question ici de faire une rétrospective de toute l’œuvre napoléonienne mais de s’intéresser principalement à l’héritage récupéré par notre droit actuel, raison pour laquelle nous n’avons pas abordé le rétablissement du Code noir et des lois esclavagistes, ou les autres lois arbitraires beaucoup moins glorieuses. Il ne s’agit pas aujourd’hui de célébrer un quelconque “héros” ni de fustiger un dictateur, mais de rappeler l’impact de cette période sur notre droit contemporain.

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Un peu de philo du droit : “vide juridique”, une notion vide de sens ?

Maxence Christelle, maître de conférences en droit public, le 30 avril 2021

Dans les suites de la décision rendue par la Cour de cassation dans l’affaire Sarah Halimi, de nombreux juristes, praticiens comme universitaires, se sont émus de la référence utilisée par le ministre de la justice dans son communiqué de presse du 25 avril 2021,  à savoir l’idée qu’il y aurait un “vide juridique” dans la législation française. Qu’est ce qui peut expliquer une telle réaction, tant est répandue l’idée selon laquelle le droit existant en France ne couvrirait pas l’ensemble des situations envisageables ? Pour prendre un exemple simple et caricatural, le droit français ne prévoit pas, pour le moment, de dispositions réglant les droits et devoirs d’entités biologiques extraterrestres. Il y aurait donc, de facto, un vide, une béance. Indépendamment du fond de  cette affaire, suffisamment débattue par ailleurs, on aimerait s’interroger ici sur cette notion de vide juridique, afin d’en préciser la signification. 

Ne pas confondre vide juridique et insatisfaction quant au droit existant

S’il y avait un vide juridique dans l’affaire qui nous intéresse, la Cour de cassation n’aurait pas pu rendre sa décision, puisqu’en principe, il est interdit aux juges “de se prononcer par voie de disposition générale et réglementaire sur les causes qui leur sont soumises”. Le juge est donc tenu de n’appliquer que le droit, et rien que le droit. Or, le droit pénal français interdit de poursuivre pénalement toute personne qui a perdu son discernement et qui ne comprend donc pas la portée de ses actes . La Cour de cassation s’est appuyée sur une règle d’interprétation héritée de l’antiquité romaine, selon laquelle « Ubi lex non distinguit, nec nos dinstinguere debemus ». Cela signifie que là où la loi ne distingue pas entre les cas, il n’y a pas le lieu pour le juge de le faire. Cela signifie que, puisque la loi ne distingue pas entre les causes de l’absence de discernement, c’est-à-dire selon qu’elles sont liées à une prise de drogue ou à un trouble mental, le juge ne peut de lui-même introduire de telles distinctions. Il n’y avait donc pas de “vide juridique” puisque le juge a bien utilisé une règle de droit existant pour trancher le litige ! 


… À LIRE : Anne Hidalgo se dit “consternée par la décision de la cour d’appel de Paris” qui a déclaré irresponsable l’auteur présumé du meurtre de Sarah Halimi [PROBLÉMATIQUE]


Dès lors, il semble bien que le problème posé ici ne soit pas tant l’existence d’un vide juridique que le fait que les règles de droit applicables, et la solution rendue, ne satisfont pas un certain nombre de personnes. Il ne s’agit donc, en réponse à cette insatisfaction, pas de créer du droit là où il n’y en a pas, mais de modifier le droit existant afin qu’il se conforme à ce que l’on voudrait qu’il soit. 

Le vide juridique existe-t-il vraiment ? Réflexions de théorie du droit

Pour apprécier la notion de “vide juridique” sur un plan théorique, il faut distinguer deux questions qui sont souvent confondues : que peut-on considérer comme étant du droit (idée de définition du droit) ? Quelles sont les situations dans lesquelles le droit s’applique, ou devrait s’appliquer ?

La première question porte sur ce que qu’on appelle en termes techniques l’ontologie du droit. Deux grandes écoles se disputent la réponse : les positivistes et les jusnaturalistes. Selon les premiers, le terme “droit” renvoie à l’ensemble des règles juridiques en vigueur et applicable dans un État à un moment donné : c’est le droit qu’on appelle “positif”, qui comprend aussi bien des normes écrites que non écrites (les normes non écrites sont souvent appelées “principes”). Selon les seconds, le droit ne se limite pas au droit dit positif, mais comprend également des éléments qui, tout en n’étant pas explicitement repris dans les textes, peuvent néanmoins produire des effets juridiques. Dans cette perspective jusnaturaliste, le droit aurait une sorte de nature, ou d’essence, qui pourrait compléter ou même contredire le droit positif. Pour simplifier, les positivistes estiment que le droit est ce qui est posé à un instant précis. Pour les jusnaturalistes, le droit comprend, en plus, ce qu’il devrait être pour être conforme à sa nature supposée. C’est donc un raisonnement qui repose sur deux niveaux, deux étages du droit.  

Appliquée à la notion de “vide juridique”, cette distinction aboutit à  deux visions opposées. Dans la perspective positiviste, le vide juridique n’a pas de sens : puisque n’est droit que ce qui existe comme droit, alors le droit est par définition complet. Pour les jusnaturalistes, le vide en droit positif est envisageable : il correspond au fait qu’une règle existerait dans l’étage supérieur du droit (sa nature) et non dans le droit positif. 

Si on replace ce débat dans l’affaire Sarah Halimi, les politiques, juristes et citoyens qui se sont exprimés en faveur d’une réforme de la législation pénale se sont en réalité prononcé sur ce que le droit devrait être. Ils ont contesté le droit positif existant en tant qu’il exclut tout procès pénal d’une personne dont le discernement est aboli, et en tant que telle, cette question n’implique l’utilisation d’aucune ontologie du droit particulière. Il ne s’agit donc pas de combler un vide juridique mais de modifier la règle de droit. Ainsi, celui qui défendrait une conception positiviste du droit n’aurait ainsi aucune difficulté à demander, en tant que citoyen (et non en tant que juriste), une modification du droit existant. Il s’agit alors, en réalité, d’une question essentiellement politique et non directement juridique.

Sous un angle jusnaturaliste, on peut prétendre fonder juridiquement cette demande de modification du droit positif, en invoquant le fait qu’il existe une norme de droit naturel, supérieure au droit positif, selon laquelle une personne qui a contribué de façon volontaire à se mettre dans un état d’absence de discernement ne peut pas être déclarée pénalement irresponsable. En somme, le jusnaturaliste peut éventuellement trouver dans le droit naturel de quoi combler ce qu’il considère comme un vide ou une malfaçon du droit positif.

Punir la prise de drogue quand elle mène au crime ? Une proposition qui pose une sérieuse difficulté logique

Le Garde des Sceaux, dans son communiqué, a affirmé que”la France ne jugerait jamais les fous”, mais qu’il s’agirait de pouvoir “tenir compte de la prise volontaire de substances toxiques par un individu conduisant à l’abolition de son discernement”. Cette proposition se heurte à une sérieuse difficulté logique. Elle implique de distinguer deux moments dans la commission d’une infraction pénale : le premier est la prise volontaire d’une substance toxique dont résultera l’absence de discernement ; le second est le crime ou délit commis pendant la phase d’absence du discernement. Pour ce second moment, si l’on en croit les déclarations du ministre, la situation ne changera pas, et l’individu concerné ne pourra donc pas être jugé. Reste le premier temps, où se concentre la plus grande difficulté.

En effet, il s’agit de punir une personne qui prend des substances toxiques indépendamment de ce qu’elle commet par la suite. Comment, dans ce cas, relier cette prise de substance et l’acte commis ensuite, et donc tenir compte de la gravité de cet acte ? Pour le dire autrement, punira-t-on de la même façon une prise volontaire de drogues selon qu’elle aboutit à une simple dégradation de biens, ou au meutre d’une personne ? Si l’on tient compte de ce qui est commis, alors cela implique que la personne va bien être jugée au regard de ce qu’elle a accompli avec son discernement altéré, ce qui est donc contraire à l’idée selon laquelle on ne jugerait pas les fous !

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Passe sanitaire pour les restaurants, théâtres, musées, quels problèmes juridiques ?

Jean-Paul Markus, professeur de droit public, Université Paris-Saclay, le 28 avril 2021

Le gouvernement a fait son choix, le ”passe sanitaire”  se met en place un peu partout et il y viendra, il l’a d’ores et déjà annoncé. On passera sur les modalités techniques en elles-mêmes, pour passer en revue les questions juridiques que soulève ce dispositif. Mais précisons d’abord que le passe sanitaire n’a rien à voir avec le “passeport sanitaire” (ou laissez-passer) européen, qui a vocation à servir de document officiel permettant le passage des frontières. Même si les deux dispositifs pourraient être insérés dans une même application et utilisent les mêmes données, ils resteront juridiquement distincts : l’Union européenne a bien compétence pour la circulation des personnes, mais elle ne définit pas les règles de circulation à l’intérieur des Etats membres. Le passe sanitaire est un dispositif purement national.

Le passe sanitaire, un passe-droit discriminant ? 

Comme on a déjà pu le dire aux “Décodeurs” du journal Le Monde, l’autorité est en droit de traiter différemment les personnes se trouvant dans des situations différentes. D’ailleurs on cherche tous à échapper à la règle générale en invoquant une différence (“oui, mais moi ce n’est pas pareil !…”). Alors pourquoi les personnes vaccinées ne pourraient-elles pas échapper aux restrictions de circulation ? C’est ce qu’a tenté une personne de 83 ans devant le Conseil d’État qui a rejeté cette demande tout récemment, jugeant que “s’il est vraisemblable, en l’état, que la vaccination assure une protection efficace des bénéficiaires, (…) les personnes vaccinées peuvent cependant demeurer porteuses du virus et ainsi contribuer à la diffusion de l’épidémie dans une mesure à ce stade difficile à quantifier, ce qui ne permet donc pas d’affirmer que seule la pratique des gestes barrières limiterait suffisamment ce risque”.

Toute discrimination n’est pas illégale

Mais le passe sanitaire crée un contexte différent : alors que notre retraité entendait circuler librement  au milieu des non-vaccinés, le passe consiste à réserver certaines activités aux seules personnes vaccinées, ce qui supprime les risques de contagion. Est-ce discriminatoire ? Oui, mais pas forcément illégal, car toute discrimination n’est pas illégale comme on l’a dit. Ainsi, les enfants non vaccinés contre les maladies infantiles ne peuvent aller en crèche, et c’est prévu par la loi et même conforme à la Constitution comme l’a confirmé le Conseil constitutionnel. Et c’est même conforme à la Convention européenne des droits de l’homme, comme vient de le juger la Cour européenne dans un arrêt tout récent interprété à tort et à travers comme rendant la vaccination contre le covid-19 obligatoire alors qu’il traite d’autres vaccins et qu’il ne rend rien obligatoire. 


… À LIRE : Covid-19 : “Passeport vaccinal” ou “certificat vert” ?


Alors où est le problème ? Le premier est celui de la disponibilité des vaccins. Tous les juristes s’accordent à dire que tant que le vaccin ne sera pas disponible à qui le souhaite, un passe réservé aux personnes vaccinées sera contraire au principe d’égalité. Si les Etats-Unis viennent de dispenser les personnes vaccinées du port du masque, c’est parce qu’ils disposent de suffisamment de vaccins pour satisfaire la demande. Faute de vaccins en nombre suffisant en Europe, le gouvernement et l’Union européenne ont résolu à court terme cet obstacle en prévoyant que le passe bénéficierait aussi aux personnes porteuses d’un test PCR récent, ou d’un certificat attestant que l’on est immunisé parce qu’on a déjà eu le covid-19. Il n’y aurait donc plus d’obstacle insurmontable pour obtenir ce passe, qui ne serait alors plus discriminatoire. Ce passe doit être disponible en numérique mais aussi en papier, car bien des personnes ne disposent toujours pas d’un support ou de la connaissance adéquate pour une version numérique (alors que, souvent, elles sont vaccinées !). Il n’y a donc pas de discrimination illégale.

Une atteinte limitée à la vie privée

Le passe sanitaire créerait-il une atteinte à la vie privée et au secret médical ? C’est incontestable, mais toute intrusion dans la vie privée et toute atteinte au secret médical ne sont pas non plus illégales, si elles sont justifiées par un intérêt général, celui en l’occurrence de la santé publique. Il y a donc bien une contrepartie à la transmission de certaines données, tout comme il y a une contrepartie à confier ses données personnelles à une application, un site internet, un navigateur internet, à une entreprise d’achats en ligne… ou à Alexa.

Il existe d’autres cas de divulgation des données de santé dans l’intérêt général : par exemple, un médecin est tenu de signaler certaines maladies à l’administration de la santé selon le Code de la santé publique (par exemple le botulisme, le choléra, la dengue, le VIH ou le tétanos). De plus, les données à fournir sont limitées : positif ou pas au covid-19, vacciné ou pas, ancien malade du covid-19 ou pas, historique des tests, un identifiant dont il reste à savoir comment il sera relié au dossier médical de chacun (et qui ne peut pas être le numéro de sécurité sociale). La Commission nationale Informatique et libertés (CNIL), dans un avis du 22 avril, a rappelé les exigences légales, notamment l’importance du choix entre version numérique du passe et version papier (ce que le Conseil d’Etat avait déjà jugé en décembre 2020 à propos de l’attestation de sortie). Par ailleurs, les données collectées peuvent être rendues éphémères (quelques mois ou quelques semaines, en fonction des délais de contagion), et leur accès doit évidemment être strictement limité, ce qui implique deux impératifs : l’hébergement de ces données doit être sécurisé ; le personnel du lieu visité (restaurant, musée, etc.) n’a pas à les connaître et encore moins à les conserver. 

Reste à savoir si ce passe sanitaire permettra de tracer les déplacements du porteur en accumulant les données des lieux visités : cela pourrait être utile dans la lutte contre la pandémie, mais c’est aussi fortement intrusif. Bon nombre des citoyens français acceptent pourtant de transmettre leurs données de déplacement et de localisation à des sociétés privées comme Google. Tout cela doit donc être encadré par la loi, seule à même d’autoriser ce qui n’est jamais qu’un fichage, d’autant qu’il faudra un dispositif de lutte contre la fraude, laquelle ne manquera pas de se produire.

Une obligation vaccinale indirecte ? 

L’argument de l’obligation vaccinale indirecte contre le passe sanitaire est intéressant car il s’appuie sur un droit fondamental qui est celui du consentement aux soins, inscrit dans le Code de la santé publique mais qui découle aussi de la Convention européenne des droits de l’homme


… À LIRE : Covid-19 : Le Conseil de l’Europe s’invite dans le débat par une résolution hostile à toute obligation vaccinale. Quelle valeur juridique ?


Mais en réalité le passe sanitaire, dans sa forme prévue, n’impose aucune vaccination. D’ailleurs aucun texte en France ne crée de soins obligatoires, en dehors de cas comme les troubles mentaux mettant une personne et son entourage en danger, ou encore dans certains métiers imposant la vaccination contre l’hépatite B (professions de santé, police, travailleurs sociaux, etc.). Toute personne ne souhaitant pas se faire vacciner verra donc sa volonté respectée, mais ne pourra se rendre dans certains lieux, exactement comme pour la crèche et l’école : la vaccination infantile n’est obligatoire que si les parents veulent placer leur enfant en crèche ou dans d’autres lieux collectifs. Ils peuvent aussi le garder et l’instruire à la maison. Ils assument alors les conséquences de la différence de situation dans laquelle ils se sont eux-mêmes placés. 

Quelle responsabilité pour le restaurateur, le cafetier, le musée, etc. ?

C’est peut-être le point le plus délicat. Le restaurant, le théâtre ou le musée ont d’abord du personnel, que tout employeur doit protéger selon le Code du travail (art. L. 4121-1). Est-il concevable de laisser un serveur pas assez âgé pour être vacciné, travailler dans un restaurant avec d’autres serveurs non vaccinés et une clientèle qui bien que vaccinée peut être porteuse du virus ? Donc, faudra-t-il, malgré le vaccin, conserver un système de jauge ? Ou alors faudra-t-il imposer le vaccin aux employés, ce qui ne semble pas inconcevable en droit du fait qu’ils deviendraient une profession à risque, au même titre que les professions de santé par exemple. D’autant qu’en cas de contamination sur le lieu de travail, l’employeur serait responsable. Et on rappellera que tout salarié peut exercer un droit de retrait si sa santé est menacée (art. L. 4131-1, Code du travail).

Ensuite, quelle responsabilité pourrait encourir le restaurateur, le théâtre ou le musée, à l’égard du client, du spectateur ou du visiteur contaminé ? S’il se montre peu regardant et laisse entrer les clients sans vérification, il sera potentiellement responsable d’un cluster. Même chose s’il ne respecte pas la jauge, ou si par sa faute des données médicales fuitent. En tant que responsable du lieu qu’il exploite, il doit interdire l’entrée à toute personne ne remplissant pas les conditions légales pour y accéder, exactement comme le font déjà les tenanciers de débits de boissons lorsqu’ils refusent de servir des mineurs, en vertu du Code de la santé publique. Et en cas de fraude ayant abouti à un cluster, est-il responsable ? Oui, s’il ne n’est pas montré suffisamment vigilant. Mais on ne lui demandera pas d’être expert en détection de faux QR codes.

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3/4 – Les influenceurs de Bruxelles : lobby ou cabinets de conseils ?

Justine Coopman, rédactrice Europe, Clément Legros, journaliste // Jean-Paul Markus, professeur de droit public, Université Paris-Saclay, le 28 avril 2021

Lobby ou cabinets de conseils, quelle différence ? C’est la question que Les Surligneurs se sont posée à la suite d’un article d’Euractiv détaillant les millions dépensés chaque année par l’Union pour avoir l’expertise des Big Four, les quatre sociétés de conseil les plus importantes du marché : PwC, Deloitte, KPMG et EY (Ernst & Young).

La sémantique nous égare parfois. Les lobbies ont pour but de faire pencher les politiques publiques en faveur des intérêts qu’ils défendent et font à ce titre partie du jeu démocratique comme nous l’avons déjà souligné. Les cabinets de conseil, eux, éclairent les décideurs publics dans l’élaboration de leurs décisions, théoriquement en toute impartialité. Mais, à travers eux, l’écho d’intérêts privés est parfois audible.


… À LIRE : 1/4 – Le lobbying : qu’est-ce que c’est ?


Le public a le droit de savoir”. C’est ce qu’affirme Emily O’Reilly, Médiatrice européenne, pour qui les jeux d’influence pesant sur les politiques européennes doivent être rendus public. La transparence à l’échelle des 27 est un enjeu inscrit à l’article 11 du Traité sur l’Union européenne. En l’état actuel, Bruxelles fait preuve de bonne volonté. Depuis 2011, il existe un registre de transparence commun au Parlement et à la Commission qui recense près de 12 500 inscriptions, dont 550 cabinets de conseil. Par comparaison, en France, d’après “L’Observatoire du lobbying 2021” publiée le 27 avril dernier par Smart Lobbying, une société d’analyse, auquel Les Surligneurs ont eu un accès privilégié, sur les 2337 organisations inscrites au registre de la Haute Autorité de la Transparence, à peine 5 % sont des cabinets de conseils. De leur côté, les sociétés commerciales représentent 29,5% des lobbies en France. 

“Lobby”, un mot tiroir

En droit européen, le registre de transparence traite indifféremment lobbyistes et consultants. L’accent est mis sur “ce que vous faites” plutôt que “qui vous êtes”, affirme le Secrétariat du registre de transparence européen. L’activité d’influence directe ou indirecte sur les politiques publiques est le seul critère pris  en compte.

En cela, les auteurs de cette influence sont regroupés sous le terme générique de “représentants d’intérêts” ou “lobby”. Le lobby est un mot-tiroir. Il désigne en fait différents organismes dont l’activité d’influence est tournée vers l’objectif de faire pencher les décideurs publics en leur faveur : sociétés commerciales, cabinets d’avocats, associations, syndicats ou encore, organismes professionnels.  Et bien sûr, les cabinets de conseils. Mais pas toujours. 


… À LIRE : 2/4 – Les lobbies : grands manitous de la vie publique française ?


Comme le soulignent le Parlement et la Commission européenne dans l’accord interinstitutionnel à l’origine du registre de transparence, les cabinets de conseil appelés par les membres de l’union pour éclairer leur prise de décision ne sont, de manière générale, que de simples consultants ne représentant pas d’intérêts particuliers. Leur expertise sur les thèmes discutés est une source d’influence incontestable. La question est de savoir si ces conseillers sont impartiaux ou s’ils représentent les intérêts d’un tiers les conduisant à chercher à faire pencher la décision publique en faveur de ceux-ci. S’ils représentent des intérêts, alors ils entrent dans la catégorie des “représentants d’intérêts”. Et, dès lors, l’inscription au registre de la transparence devient une nécessité.

L’attitude incitatrice des institutions européennes

Pour encourager cette inscription, des incitations sont mises en œuvre à la fois par le Parlement et la Commission. Par exemple, pour accéder aux locaux du Parlement européen, l’inscription au registre de transparence est obligatoire, même s’il ne donne pas un droit d’accès automatique (partie VI, point 29 de l’accord interinstitutionnel). Cette obligation sera probablement bientôt étendue au Conseil de l’Union européenne, co-législateur avec le Parlement.

Une fois enregistrés, les représentants d’intérêts n’ont qu’à bien se conduire. En effet, dès lors, ils adhèrent à un Code de conduite : honnêteté et loyauté dans leurs méthodes, voilà à quoi ils s’engagent. Cela implique de déclarer les intérêts qu’ils défendent , par qui et avec quels moyens. Le non-respect de ces obligations peut notamment entraîner la radiation du registre ou la perte du droit d’accès aux locaux. Une réinscription et une nouvelle accréditation est possible par la suite, selon les cas et en fonction du respect du Code de conduite. Ces sanctions ont déjà été appliquées : par exemple Monsanto a été exclu des locaux du Parlement européen en 2017 pour ne pas avoir participé à une audience parlementaire.

Le conflit d’intérêts : un risque récurrent

Construire un monde meilleur”, “Bâtir une société de confiance”, “Concilier impératifs économiques et bien commun”. Non, ce ne sont pas les slogans d’entreprises du BTP mais les valeurs affichées sur le site web des Big Four. Contrairement aux lobbies, les cabinets de conseil sont appelés par les décideurs politiques eux-mêmes, qui les rémunèrent pour obtenir leur expertise. En effet, ce sont des millions d’euros dépensés pour obtenir des études et consultations.

Épinglée par la Médiatrice européenne dans un avis du 25 novembre 2020, l’Europe est appelée à renforcer ses processus de prévention des conflits d’intérêts et revoir sa copie en matière financière. Le risque de conflit d’intérêt apparaît régulièrement. Dernier exemple marquant, l’affaire Black Rock dans laquelle la Commission européenne a été pointée du doigt pour avoir choisi comme conseiller le premier gestionnaire d’actifs au monde spécialisé dans l’armement, le militaire, l’industrie et les finances. Et ce, pour qu’il donne un avis impartial sur la mise en place d’une surveillance bancaire respectueuse des enjeux environnementaux… “Je propose que la Commission donne des lignes de conduites plus claires sur l’identification des conflits potentiels pour aider ses membres”, explique Emily O’Reilly.


… À ÉCOUTER : Idée reçue n° 25 : Les lobbies dirigent l’Europe ? Objection votre Europe


Dans un rapport de 2017, la Commission des Affaires européennes de l’Assemblée nationale constate : “les affaires récentes […] montrent que le problème ne vient pas tant des règles existantes que de la façon dont elles sont appliquées”. Elle déplore le manque de moyens humains du secrétariat du registre européen chargé de vérifier les données fournies par les représentants. Un manque de moyens qui contribue selon cette commission à un affaiblissement du système de contrôle. Des déclarations erronées, passant sous silence certains éléments de liens d’intérêts, sont à craindre. En 2020, 1787 groupes d’intérêts se sont inscrits sur ce registre.

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Peut-on, comme Georges Tron, gérer sa commune depuis sa prison ?

Jean-Paul Markus, professeur de droit public, Université Paris-Saclay, le 26 avril 2021

Condamné en février 2021 à cinq ans d’emprisonnement dont trois fermes et le reste avec sursis, pour viol et agression sexuelle sur une collaboratrice, Georges Tron, maire de Draveil (Essonne), continue de gérer sa ville et vient de présenter le budget 2021 au conseil municipal par un adjoint interposé depuis sa cellule

L’opposition n’apprécie évidemment pas, estimant que “c’est absurde, si ce n’en était pas dramatique… Il ne dispose absolument plus de l’autorité morale pour assurer ses fonctions”, selon Gabrielle Boeri-Charles, du groupe Draveil transition démocratique et écologique.


… À LIRE : Raphaël Gauvain, député LREM, tacle le maire de Chalon-sur-Saône : l’usage des arrêtés municipaux « dans ces circonstances abusives » peut être sanctionné ! [À NUANCER]


Le ministre de la Justice, Éric Dupond-Moretti, qui a été l’avocat de Georges Tron, s’était déjà prononcé sur cette demande par un refus net :  “vous demandez à l’exécutif d’intervenir là-dedans ? Mais franchement, quelle hérésie !, ajoutant queles oppositions demandent à l’exécutif d’intervenir dans le cadre de décisions juridictionnelles qui (…) dépendent exclusivement des magistrats, qui sont indépendants. Concluant sur la présomption d’innocence, il botte en touche : “qu’il (Georges Tron) se débrouille avec sa conscience.

Il est vrai que Georges Tron a le droit pour lui. Il a été condamné en appel et s’est pourvu en cassation : tant que la Cour de cassation n’aura pas statué, il est présumé innocent. S’il est en prison, c’est parce que le recours en cassation n’est pas suspensif, au sens où il n’empêche pas l’application de la peine prononcée par la cour d’appel. La Cour de cassation mettant en moyenne un an à statuer, Georges Tron espère donc être libéré à ce moment s’il obtient gain de cause. Et curieusement, rien en droit n’interdit à un maire de gérer sa ville depuis la prison.

Les cas de révocation : rien de bien précis dans les textes

La révocation demandée par l’opposition municipale de Draveil est possible selon le Code général des collectivités territoriales : “le maire et les adjoints (…) ne peuvent être révoqués que par décret motivé pris en conseil des ministres. Mais aucun motif n’est indiqué. Alors il faut analyser les exemples passés, qui sont peu nombreux.


… À LIRE : La liste Insoumise “Rennes en commun” candidate aux municipales, propose “une révocation des élus à mi-mandat par initiative citoyenne” [IMPOSSIBLE]


On peut citer : la révocation en 2019 de Stéphane Sieczowski-Samier, maire d’Hesdin (Pas-de-Calais), pour prise illégale d’intérêts et complicité de faux, usage de faux en écriture et favoritisme et autres “irrégularités manifestes” dans la gestion de la commune ; la révocation en 2011 d’Ahmed Souffou, maire de Koungou (Mayotte) pour “mise en examen avec interdiction de se rendre sur le territoire de la commune de Koungou le privant de l’autorité morale nécessaire à l’exercice de ses fonctions de maire et sont par conséquent inconciliables avec ces fonctions” ; le révocation de Jean-Paul Goudou en 2013, maire de Saint-Privat (Hérault), condamné deux fois à six mois et un an d’emprisonnement plus une amende pour faux et usage de faux dans un document administratif par un dépositaire de l’autorité publique et escroquerie ; la révocation en 2009, très médiatisée, de Gérard Delongeville, maire d’Hénin-Beaumont (Pas-de-Calais), pour de graves négligences de gestion de sa ville, auxquelles se sont ajoutées des condamnations pénales, mais seulement par la suite ; plus anciennement celle de Raymond Chalvet en 1986, maire de Lalevade-d’Ardèche (Ardèche), condamné en appel à deux ans d’emprisonnement dont 23 mois avec sursis pour attentat à la pudeur sur mineures de moins de quinze ans, révoqué malgré son pourvoi en cassation, avec l’assentiment du Conseil d’Etat. Chaque fois, le juge administratif a validé la révocation.

Ces cas s’appliquent-ils à Georges Tron ?

Toutes les affaires citées plus haut montrent que la révocation ne dépend pas seulement d’une condamnation mais d’un état de fait, d’une situation objective rendant la ville difficile à gouverner. Peu importe donc que l’intéressé ait été jugé ou non, qu’il se soit ou non pourvu en cassation (car la décision rendue en appel s’applique, rappelons-le : c’est l’autorité de la chose jugée). Il y a dans l’affaire Tron des similitudes incontestables avec certaines des affaires citées, en particulier l’affaire Chalvet.

Par ailleurs, et s’inspirant du Conseil d’Etat, le gouvernement a pris l’habitude de motiver ses révocations par une formule désormais rituelle selon laquelle les jugements et faits reprochés au maire “le privent de l’autorité morale nécessaire à l’exercice de ses fonctions. Cette formule vise la crédibilité dont doit jouir un maire en tant que représentant à la fois de la commune et de l’État, pour exercer ses fonctions. Certes, il y a la présomption d’innocence comme le rappelle le ministre de la Justice, mais il existe aussi parfois une situation objective de perte d’autorité morale, source de dysfonctionnements pouvant justifier une révocation. Dans le cas de Draveil, la gestion d’une commune et la sérénité qu’elle implique peuvent à la longue pâtir d’une situation pour le moins incongrue. 

Un pouvoir très rarement utilisé car à double tranchant

Reste qu’en révoquant un maire, le gouvernement descend dans l’arène municipale et encourt deux risques : d’abord celui d’être accusé d’ingérence dans les affaires locales ; ensuite, s’il accepte trop facilement de révoquer, celui d’être sollicité à la moindre incartade d’un maire, y compris pour des prétextes masquant des raisons de politique locale. Sans compter les risques de partialité selon la couleur politique du maire et celle du gouvernement. D’autant que ce pouvoir conduit l’exécutif à se mêler d’affaires de justice. Autant de raisons de ne l’utiliser qu’avec parcimonie.


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Enfin, le pouvoir de révocation d’un maire est considéré par bien des juristes comme anachronique en temps de décentralisation : il date en effet d’une loi municipale du 21 mars 1831 qui prévoyait que les maires et adjoints “peuvent être suspendus par un arrêté du préfet ; mais ils ne sont révocables que par une ordonnance du roi (article 3).  En ce temps-là, depuis le Consulat (Senatus-Consulte du 16 thermidor an X, article 13), c’est l’exécutif qui nommait les maires et adjoints : «le Premier consul choisit les maires et adjoints dans les conseils municipaux», et cela jusqu’en 1884. Depuis, on en est à l’acte III voire IV de la décentralisation, laquelle a d’ailleurs fait son entrée dans la Constitution (article 1er). 

Georges Tron finira probablement par être révoqué. Toutefois, nul doute qu’il faudra un jour réformer le droit municipal pour instaurer un mode de destitution du maire ne passant pas par le gouvernement, mais relevant du conseil municipal même. Avec un autre risque : celui de créer une instabilité municipale façon quatrième République, en modèle réduit.

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2/4 – Les lobbies, grands manitous de la vie publique française ?

Matthias Kerguelen et Emma Paulet, Clinique juridique de l'Université Jean-Moulin Lyon 3, avec la participation de Clément Legros // Jean-Paul Markus, professeur de droit public, Université Paris-Saclay, le 23 avril 2021

Les lobbies, grands manitous de la  vie publique ? En 2019, 1956 groupes d’intérêts étaient inscrits sur le répertoire français des représentants d’intérêts de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATPV). Cette inscription est un sésame les autorisant à exercer leur activité auprès du Gouvernement et des parlementaires. Une activité d’influence qui fait partie du jeu démocratique, mais qui parfois aussi menace cette démocratie en brouillant le débat public.

En avril 2019, 150 citoyens ont été tirés au sort pour établir des propositions structurant la « convention citoyenne pour le climat ». Pourtant, le projet de loi que le gouvernement a présenté le 10 février 2021 en Conseil des ministres est bien éloigné des propositions ambitieuses élaborées par « les 150 ». Propositions très amoindries ou complètement absentes du projet de loi, échéance repoussée sans date : le rapport de l’observatoire pour les multinationales souligne la réussite d’une offensive d’ampleur menée par les lobbies du secteur industriel. 

Des stratégies d’influence parfois controversées

« On n’a jamais eu de définition substantielle du lobbying », regrette Guillaume Courty qui souligne le flou juridique entourant ces pratiques. Le professeur de sciences politiques à l’Université de Lille, auteur du livre Le lobbying en France, pointe le paradoxe qui existe aujourd’hui : comment réglementer des pratiques si on ne sait pas lesquelles sont légales ou non ? Les lobbies ont alors le champ libre et peuvent étendre leurs moyens d’action.


… À LIRE : 1/4 – Les lobbies : qu’est-ce que c’est ?


Au premier plan, c’est la pratique des « amendements clés en main » qui dérange. Lors de réunions informelles, les lobbies jouent de leur pouvoir indirect d’initiative et glissent aux élus des « interventions législatives ». Un terme policé qui renferme l’un des principaux enjeux de l’encadrement des lobbies.

Si les plus pessimistes pensent que le lobbying menace la démocratie, il faut en fait réaliser que « le lobbying fait partie de la vitalité démocratique », estime Loïc Robert, maître de conférences à l’université Lyon III. Selon lui, auditionner des acteurs est « plus que nécessaire » lors de l’élaboration d’un texte. Mais quand l’élu se borne à recopier les propositions du  lobbyiste, cela pose des questions sur l’ordre démocratique. Surtout quand le lobbying s’accompagne de certaines manipulations.

Exemple de manipulation, la technique du “ghostwritting”, très utilisée entre autres par Monsanto. Le quotidien Le Monde a levé le voile sur cette pratique : pour faire face aux accusations, notamment quant à son caractère cancérigène, à l’encontre de son produit phare, le glyphosate, Monsanto rémunérait des chercheurs pour qu’ils publient en leur nom des études scientifiques complètes que l’entreprise avaient au préalable rédigées. Ensuite, ces études venaient appuyer les propositions législatives adressées aux parlementaires.

Yves Cohen, directeur d’études à l’EHESS et  historien des pratiques et relations qui ont guidé le 20e siècle affirme que ces dérives ne datent pas d’aujourd’hui. Dans les années 1950, les cigarettiers utilisaient ces mêmes méthodes. Il explique que dès lors que le tabac a été accusé d’être l’une des principales causes du cancer du poumon, les lobbyistes « ont payé des médecins pour étudier les autres causes possibles du cancer du poumon » afin de noyer le poisson et minimiser le rôle du tabac dans le développement de ces pathologies. La journaliste Aurore Gorius dans cette même enquête affirme que les lobbies s’immiscent dans « le débat public pour relativiser l’impact négatif de leurs propres industries ».  

Les lobbies sont aussi verts

Pour compenser des moyens financiers bien plus limités que ceux des lobbies industriels, les “lobbies verts” doivent user de créativité. Forts du soutien de la société civile, qui voit par exemple en Greenpeace ou WWF un lobbying éthique visant l’intérêt général, ces lobbies environnementaux recourent à des stratégies d’influence tout aussi pernicieuses quant à la qualité du débat public. Par exemple, ils adressent des milliers de mails aux parlementaires dans le but de saturer leur messagerie, les empêchant ainsi de travailler sereinement. Autre pratique utilisée : la stratégie de la peur. En ce sens, l’association Générations Futures, largement financée par les multinationales du secteur bio, publie des rapports assurant le buzz médiatique mais toujours contestés par les scientifiques. Elle utilise la même méthode à chaque fois : des études sur des échantillons très réduits et une lecture biaisée des résultats. Très éloignés du vrai, ces rapports fantaisistes travestissent la réalité. 

Les pratiques sont nombreuses – dîners, cadeaux, places de spectacles… – et l’ingéniosité des groupes d’influence leur permet parfois de passer sous les radars de la transparence. Et on ne mentionnera que rapidement les menaces et molestations envers les députés, des associations de chasseurs protestant contre tout texte allant à l’encontre de leur loisir. 

Un droit français lacunaire

Le droit français s’est saisi de la question avec la loi Sapin II couplée au code de conduite des lobbies, qui forment désormais le cadre juridique dans lequel ceux-ci agissent. Il ne faut toutefois pas s’y méprendre, le lobbying possède aussi sa part d’ombre, autant de pratiques non appréhendées par le droit, et donc d’améliorations encore souhaitables. D’après Transparency international, il reste toujours difficile d’avoir connaissance de l’influence précise qu’a eu un groupe d’intérêt. En effet, les lobbies déclarent leurs activités de manière globale sans les rattacher à des décisions publiques spécifiques. 

En particulier, n’est pas fait mention de l’identité des décideurs approchés. La seule obligation claire est de déclarer la catégorie de décideurs publics rencontrés. Si, pour le lobbying auprès d’agents publics, il faut mentionner le ministère auquel ils appartiennent, pour le lobbying auprès des parlementaires, il est impossible de savoir avec lesquels d’entre eux les représentants d’intérêts interagissent. Reste qu’il peut paraître attentatoire à la liberté des parlementaires de les obliger à déclarer tous leurs contacts avec des lobbies, dont ils n’ont parfois même pas conscience qu’ils agissent en tant que tels (par exemple lorsqu’ils auditionnent des “experts”).


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Autre lacune de la loi, de nombreux acteurs sont exclus de la définition du lobbying résultant de la loi Sapin II et dispensés de fait de renseigner leurs activités d’influence, notamment les associations d’élus locaux. 

À vos agendas 

À ce titre, le rapport pour un lobbying plus transparent et responsable du député (MoDem) Sylvain Waserman propose en janvier 2021 de rendre obligatoire la publicité des agendas des députés. Le but : conforter la légalité des rencontres avec des lobbies,  tout en faisant bien apparaître l’ensemble des sources d’expertise consultées avant la prise de décision. La publication des agendas est aussi le moyen pour les élus de valoriser leur mandat et de donner à voir toute la palette de leurs activités. C’est la pratique déjà adoptée par une vingtaine de députés dont  Roland Lescure (LREM), Matthieu Orphelin (EELV) ou encore Guillaume Kasbarian (LREM), qui rendent déjà leurs agendas transparents sous un format ouvert, auxquels il faudrait ajouter ceux qui le font sous d’autres formats (par exemple par une publication sur les réseaux sociaux). En outre, la Mairie de Paris a mis en place en février 2018 un registre en ligne des rendez-vous de ses élus avec les représentants d’intérêts de tous bords, donc y compris ceux prônant le verdissement de la capitale. 


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Aussi, Transparency international propose de rendre obligatoire la source des amendements (le sourcing), afin d’éclairer les citoyens sur l’orientation prise par les décideurs publics. La députée Delphine Batho avait également avancé cette proposition lors de la réforme du règlement de l’Assemblée nationale, proposition non retenue. Pourtant, si 94% des décideurs publics interrogés estiment qu’il est nécessaire de « réglementer plus fortement » l’action des représentants d’intérêts, 70 % s’opposent au fait de « rendre publics tous les contacts entre les décideurs publics et les représentants d’intérêts ». Ce qui peut se comprendre de parlementaires soucieux de préserver leur indépendance, mais paraît moins légitime de la part d’agents publics censés agir de façon impartiale.

Les lobbies, une influence somme toute relative

Les décideurs publics ont généralement une bonne connaissance du jeu démocratique et agissent en toute connaissance de cause lorsque des groupes d’intérêt les approchent. Ainsi, l’idée que les parlementaires seraient sous influence doit être fortement nuancée. Comme le reconnaît Transparency international, « une plongée dans les débats parlementaires montre que les élus sont souvent lucides sur les jeux d’influence à la manœuvre dans les coulisses d’une loi ».

Aussi, il faut remettre en perspective l’importance et les chances de succès d’un amendement proposé par un parlementaire, que cet amendement soit ou non rédigé par des lobbies. Une fois proposé par un député ou un sénateur, l’amendement doit être adopté par l’Assemblée nationale et par le Sénat. Or il est rare qu’un amendement dicté par un lobby passe tel quel le crible des débats parlementaires.


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Malgré tout, la confiance n’exclut pas le contrôle. Si un lobbying responsable est de plus en plus revendiqué par les lobbyistes eux-mêmes, il n’en reste pas moins que la défense d’intérêts corporatistes ou collectifs dans le débat démocratique doit être encadrée. D’une part, les parlementaires doivent pouvoir être suffisamment avertis des positions que défendent les lobbies. D’autre part, l’électeur doit avoir connaissance des activités de son député (voir par exemple l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789), et cela même dans un régime démocratique représentatif

Tendre vers plus de transparence soulève aussi la question de l’utilisation des données recueillies : à qui les rendre accessibles? « La transparence doit avant tout servir aux décideurs » nous répond Guillaume Courty. Dès lors, cela leur permettrait, dans le cas où ils seraient contactés par un lobbyiste, d’avoir à leur disposition un indicateur complet comprenant la fiche signalétique du représentant d’intérêt avec des informations comme le pédigrée, le CV et les intérêts qu’il défend. L’idée est ainsi de mettre fin au lobbying masqué.

Mais les données du lobbying doivent aussi bénéficier au citoyen. En effet, comme l’avance Transparency International l’objectif cardinal est d’informer le citoyen sur les activités de ses élus. Toutefois, les citoyens ne se sont pas appropriés les outils qu’ils avaient déjà en leur possession, reflétant un réel désintérêt concernant ces enjeux. À ce sujet, Nicolas Hulot déplorait sur France inter que “la société civile, malgré son rôle central en matière de contrôle des groupes d’intérêt, ne se mobilise pas pour l’aider à combattre les lobbies”. Paradoxal, quand on sait que la fondation Nicolas Hulot est engagée dans des actions de lobbying vert. 

Dans ce cas, comment arriver à plus de transparence alors que les principaux intéressés ne portent pas d’attention au sujet ? Selon Guillaume Courty, il faudrait, pour remédier en partie à cela, se concentrer sur le support matériel de ces données.  Par exemple, les rapports annuels de la HATVP sont longs, ne favorisant pas l’intérêt du grand public. Il faudrait alors des instruments intuitifs, pédagogiques et faciles d’utilisation.

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1/4 – Le lobbying : qu’est-ce que c’est ? Premier volet de notre série

Clémence Papion, Clinique juridique de l'Université Jean-Moulin Lyon 3, avec la participation de Clément Legros // Vincent Couronne, docteur en droit public, chercheur au laboratoire VIP, Université Paris-Saclay, le 21 avril 2021

Le lobbying : mot anglais, mot savant, profession peu connue, ou critiquée. Mais finalement, le lobbying qu’est-ce que c’est ? S’il a longtemps été considéré comme inexistant en France, son influence ne peut plus être contestée. Dans le cadre de l’intense lobbying actuellement mené à propos de la loi climat, Les Surligneurs ont jugé bon de lever le voile sur une pratique qui nourrit tant de fantasmes.

Entre réseautage, petits-déjeuners et cadeaux aux décideurs publics, la déontologie des lobbies questionne. Sur RMC, Thierry Coste, représentant d’intérêts auprès de la Fédération nationale des chasseurs, l’admet : “Mon métier n’est pas très déontologique, je n’ai aucun état d’âme“.

Lobbies : anges ou démons ?

Il faut le reconnaître, définir le lobbying n’est pas chose facile. Il est souvent compliqué de mettre des mots sur une pratique aussi diversifiée. En clair, le lobbying, aussi appelé “représentation d’intérêts”, consiste à influencer certains décideurs publics dans un sens favorable à l’entité qui pratique le lobby, ou bien dans un sens favorable au client pour qui il est opéré. Selon une idée reçue, le lobbying échapperait à la loi. Il n’y a là rien de plus faux, puisque cette pratique a d’abord été réglementée par le Sénat et l’Assemblée nationale de façon interne en 2009. Par la suite, en 2013, la représentation d’intérêts a été encadrée par la loi sur la transparence de la vie publique. Toutefois ce n’est que depuis la loi Sapin II de 2016 qu’il existe une définition juridique du lobbyiste basée sur la volonté de certains acteurs publiques ou privés d’influer sur les décisions publiques, notamment les lois ou les règlements. Le lobbying n’est donc pas une zone grise, dénuée de tout encadrement. 


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Autre idée reçue lorsqu’on parle du lobbying : il est pratiqué par des personnes mal intentionnées qui défendent un intérêt personnel et non collectif. Mais en s’y penchant de plus près, la Croix-Rouge et la Fédération internationale pour les droits de l’Homme pratiquent elles aussi du lobbying : c’est ce que révèle le répertoire de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Ce répertoire numérique informe les citoyens sur les relations entretenues entre les représentants d’intérêts et les pouvoirs publics. Voilà que l’image du lobbying s’est embellie. Comme l’indique Loïc Robert, maître de conférence en droit public à l’Université Lyon 3 : “Une fois qu’on se met d’accord sur la définition du lobbying, il est difficile d’en exclure certaines associations de lutte pour les droits de l’homme, certaines associations environnementales : de suite cela nous paraît moins méchant.”

Lobbies : qu’est-ce qu’on met dans ce mot en droit ?

Pour mieux comprendre ce phénomène, il faut donc en connaître les acteurs. Ils sont en fait multiples : des entreprises, des syndicats, des organisations professionnelles, des associations… Fabrice Alexandre, lobbyiste et vice-président de l’Association française des conseils en lobbying, regrette à ce titre que certains acteurs ne soient pas considérés comme des lobbyistes au sens de la loi comme par exemple les associations d’élus. De son côté, Marc Milet, maître de conférences en sciences politiques à l’Université Panthéon-Assas, s’étonne que “certains groupes soient sortis du dispositif d’encadrement, ainsi en est-il des représentants des Églises”. À l’origine, seules les relations entretenues par les associations cultuelles avec le ministère des cultes avaient été évincées de l’activité de lobbying. Depuis 2018, plus aucune activité menée par ces associations ne peut être considérée comme de la représentation d’intérêts. La France diffère sur ce point de la législation européenne puisque le registre de la transparence créé au sein de l’UE compte 53 organisations représentant des églises et des communautés religieuses.


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Répertoire français et registre européen : la comparaison est intéressante. Alors que le répertoire entretenu par la HATVP en France recense 2301 représentants d’intérêts, celui de l’Union européenne en compte plus de 12 500. Ce sont les représentants internes, autrement dit les groupements professionnels et associations syndicales et professionnelles, qui dominent l’activité en Europe, tout comme en France. Les ONG sont légèrement plus présentes dans le lobbying européen, plus de 25% de l’activité, qu’en France où elles constituent 19% de l’activité.

En bref, selon l’accord de 2014 passé entre le Parlement européen et la Commission européenne, leur registre est censé couvrir “toutes les activités […] menées dans le but d’influer directement ou indirectement sur l’élaboration ou la mise en œuvre des politiques et sur les processus de décision des institutions de l’Union, quel que soit le lieu où elles sont réalisées et quel que soit le canal ou le mode de communication utilisé”. La définition européenne des lobbyistes est donc sensiblement plus large puisqu’elle inclut directement les méthodes utilisées. 

Lobbying pour petits et gros… 

Déjeuners ou petit-déjeuners avec des parlementaires, organisation de colloques, invitation à des réunions… Pour faire entendre leur voix et influencer le processus décisionnel, les lobbyistes recourent à de nombreuses méthodes. En 2020, la branche française d’Amazon a par exemple dépensé entre 800 000 et 900 000 euros en lobbying, pendant que le montant investi par Google culminait à plus d’un millions d’euros. Tout porte à croire que des moyens financiers importants rendent les choses plus faciles et qu’ainsi les grandes entreprises privées sont plus écoutées que les petites associations. Pourtant, Fabrice Alexandre, réfute cette idée : « Oui, Total a plus d’argent que bien d’autres associations. Pour autant est-ce-que Total est plus entendu ? J’observe que non. C’est vraiment une idée reçue que de dire qu’il y a des moyens financiers d’un côté et pas de l’autre. Les moyens financiers, ce n’est pas ce qui fait qu’on est plus entendu. »

Si les grandes entreprises ont à leur disposition des moyens financiers que les associations ou les ONG n’ont pas, ces dernières ont aussi des leviers d’action dont les entreprises privées ne peuvent pas profiter selon lui. Comme par exemple la mobilisation des citoyens, les pétitions, ou encore l’envoi par milliers d’emails sur les boites des parlementaires.


… À ECOUTER : Les lobbies dirigent l’Europe ? Podcast Objection votre Europe


Mais pétitions et démarchages des décideurs politiques sont-ils réellement l’apanage des ONG ? Pas selon Pierre Bardon, ancien directeur général de SFR et enseignant à Paris Dauphine et au Celsa ainsi que Thierry Libaert, conseiller au Comité économique et social européen, qui citent en exemple la société Coyote (leader européen des avertisseurs de radars). En 2011, alors que le comité interministériel français souhaite interdire les boîtiers avertisseurs de radars, cette société entame une importante campagne de lobbying. Cela commence par la création d’une association professionnelle : l’Association française des fournisseurs et utilisateurs de technologies d’aide à la conduite (Afftac). Elle lance une pétition réunissant plus d’un million de signatures, et 890 députés ont reçu un courrier de sa part pour dissuader les politiques de voter cette mesure. 

… Mais un peu plus pour les gros

L’argent n’est pas le nerf de la guerre, mais il y contribue largement notamment pour financer de larges campagnes de communications comme l’a fait Mosanto. Pour empêcher l’interdiction de la vente du glyphosate, cette entreprise qui en est le créateur a investi plusieurs millions d’euros en lobbying. 

La communication est donc un levier privilégié du lobbying. À visage découvert, comme dans l’ombre. Cornélia Wolf, professeure de sciences politiques, le confie à L’Obs : le lobby c’est une histoire de réseautage et de serrage de mains. « [Les] liens interpersonnels, la connivence entre ceux qui ont été à l’école ensemble », c’est ça le lobbying en France. Par ailleurs, en 2019, l’organisation de discussions informelles ou de réunions en tête-à-tête était le deuxième type d’action privilégié par les représentants d’intérêts. 

Les limites – très limitées – du lobbying

Mais il existe une ligne rouge à ne pas franchir : celle de la désinformation et du mensonge. Contacter ses connaissances hauts-placées pour tenter de les influencer, soit, mais il s’agit de les influencer avec des arguments légitimes. Raison pour laquelle la loi Sapin II interdit les petits cadeaux aux décideurs publics que ce soit sous forme de présents, de dons ou de tout avantage quelconque d’une valeur significative. Mais la pratique est toujours d’actualité : France Inter révélait encore en 2018 que l’ancienne ministre de la Santé Marisol Touraine avait été invitée à « de grands concerts dans des lieux d’exception » auxquels elle a renoncé parce que l’invitation provenait d’un très grand cigarettier qui attendait en retour qu’elle prête une oreille attentive à son discours.

Face à cette persévérance notre droit ne se montre pas très sévère : une seule sanction pénale. C’est le bilan en demi-teinte de l’encadrement en France par la loi Sapin II des lobbies puisque sur les deux propositions faites en matières pénales, il n’y en a qu’une qui a été retenue. 


… À LIRE : 2/4 – Les lobbies, grands manitous de la vie publique française ?


La première, qui a finalement été adoptée, crée une obligation pour les lobbyistes de fournir certaines informations à la HATVP : leur identité, le champ de leurs activités, le montant des dépenses liées à la représentation d’intérêts, ou encore le nombre de personnes employées. L’entrave à la communication de ces informations est punie d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.

La seconde, adoptée mais censurée par le Conseil Constitutionnel,  prévoyait de punir de la même peine, les représentants d’intérêts qui ne respectent pas l’ensemble des règles déontologiques dont celle relative à l’interdiction d’offrir des présents aux décideurs publics. Cette peine n’était envisagée qu’après une première mise en demeure de la part de la HATVP et seulement s’ils méconnaissaient à nouveau ces obligations dans les trois années suivantes.

De nombreuses critiques pointent du doigt l’inefficacité du régime actuel de sanctions contre les entorses aux règles du lobbying. Parmi ces critiques, Sylvain Waserman, député MoDem du Bas-Rhin. Dans son rapport pour un lobbying plus transparent et responsable, il indiquait en janvier 2021 que « le système de sanction prévu en cas de manquement des représentants d’intérêts à leurs obligations nécessite des ajustements. En particulier, la solution pénale sans gradation avec des sanctions administratives flexibles rend le système peu opérant. » Selon lui, ce système n’est pas assez dissuasif, en particulier pour les grandes entreprises dont le montant maximal des amendes encourues est de 75 000 euros : une somme “négligeable” pour ces acteurs économiques. La mise en place de nouvelles sanctions administratives, comme la généralisation de la pratique du name and shame par exemple, serait donc souhaitable. D’autres chercheurs, tels Anne Sachet-Milliat et Jacques Igalens dans la revue Management international de 2019, ne manquent pas de critiquer le montant de l’amende, 15 000 euros : « Les sanctions financières apparaissent légères au regard des sommes dépensées en activités politiques ». 

Pour les lobbies, tenter de s’immiscer dans les discussions politiques emporte peu de risques, et finalement, le jeu en vaut la chandelle.

Mise à jour le 22 avril à 10h15 : ajout d’une précision sur le sens du rapport du député Sylvain Waserman. Modification de la rédaction du dernier paragraphe et retrait d’un lien hypertexte renvoyant vers une source non pertinente.

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Régionales : l’ouverture à la concurrence des TER est sur les rails

Thomas Destailleur, docteur en droit public et chercheur associé à l’Institut de l’Ouest : Droit et Europe, Université Rennes 1 // Vidéo Factoscope, le 20 avril 2021

« Les Surligneurs » et la rédaction de « FactoScope » (École publique de journalisme de Tours) s’associent pour traiter l’actualité des élections régionales.

 

Un des enjeux majeurs des élections régionales portera sur les transports ferroviaires régionaux (TER). Le monopole de la SNCF sur cette activité prend fin à compter du 25 décembre 2023. Les prochains élus régionaux auront à engager les premières procédures de mise en concurrence. L’objectif est de profiter de l’ouverture à la concurrence pour augmenter l’offre de transports par TER et faire du ferroviaire un des moteurs de la transition écologique.


… À LIRE : Mettre de la concurrence dans le rail n’interdit pas de conserver des monopoles


Qui sont les acteurs de l’ouverture à la concurrence ?

Qui paie pour le TER ?

On ne peut pas comprendre les enjeux de la mise en concurrence sans connaître les payeurs. L’essentiel du financement des services TER est encadré par une convention signée entre SNCF et la région sur son territoire. Cette convention fixe un ensemble d’obligations dites de service public, qui concernent le type de trains à utiliser (nombre places, transition vers des trains plus écologiques, etc.), les dessertes géographiques, la fréquence, et le prix des titres de transports. Précisons à cet égard que le prix d’un titre de transport payé par l’usager est marginal par rapport au coût de revient des TER. Dans un rapport rendu en 2019, la Cour des comptes montre que le prix payé par l’usager ne comble en réalité que  12% du coût d’exploitation des TER.  Les 88% restants sont pris en charge par des financements publics, autrement dit l’impôt. Une partie de ces financements publics est directement versée à la SNCF par les régions. Cette contribution constitue d’ailleurs le premier poste de dépense des régions : 10,8 milliards en 2020, soit 25,1% de l’ensemble de leurs dépenses (page 20 du rapport des régions de France). 

Quel calendrier d’ouverture à la concurrence et où en sont les régions ? 

Quatre régions ont aujourd’hui amorcé le processus d’ouverture à la concurrence : Hauts-de-France, PACA, Grand Est, et Pays de la Loire. Le résultat des appels d’offres est attendu pour 2021-2022 avec une mise en service pour 2023-2024. Les régions en question pourront alors choisir entre les différents candidats, parmi lesquels figurera aussi la SNCF.

La loi pour un nouveau pacte ferroviaire de 2018 prévoit en effet que les régions peuvent déjà lancer des appels d’offres pour l’exploitation des services TER, et cela depuis le 3 décembre 2019. Ce qui n’était qu’une faculté pour les régions deviendra même une obligation à partir du 25 décembre 2023. Cela ne signifie pas pour autant qu’il y aura forcément de la concurrence pour exploiter les services TER. Les contrats conclus avant le 23 décembre 2023 entre la SNCF et les régions pour l’exploitation des lignes de TER se poursuivront en effet jusqu’à leur terme. La Bretagne a par exemple fait ce choix en signant une nouvelle convention avec SNCF jusqu’en 2028.

Comment va s’ouvrir la concurrence ? 

Les régions se sont posé la question suivante : faut-il passer un appel d’offres global sur le même périmètre que celui auparavant donné à SNCF (c’est-à-dire toute la région) ? Ou vaut-il mieux émietter et lancer un appel d’offres ligne par ligne, voire par groupes de lignes ? C’est vers cette dernière solution que les régions s’orientent. L’intérêt est double : cela permet d’accueillir plusieurs opérateurs ferroviaires sur le réseau régional (et donc de les mettre en concurrence), et surtout cela allège un peu la charge financière sur les régions. En effet, certaines lignes sont déficitaires, certaines sont rentables, d’autres sont rentables uniquement en heure de pointe. L’idée serait de confier à l’exploitant qui sera choisi le monopole sur plusieurs lignes, certaines rentables et d’autres non, de manière à l’obliger à créer une péréquation tarifaire, c’est-à-dire  que les lignes rentables financeraient ainsi les lignes non rentables. Autrement dit, en échange du droit exclusif donné à une entreprise d’exploiter une ligne TER rentable, cette dernière doit utiliser une partie des bénéfices pour financer des lignes non rentables.


… À LIRE : Éric Zemmour : “La Commission européenne, par idéologie obsessionnelle a obligé les gouvernements à faire de la concurrence [FAUX]


Mais alors, quel est le but de l’ouverture à la concurrence ? Le secteur ferroviaire est peu rentable et nécessite des investissements lourds (achats de matériels roulants, embauches, autant de “coûts d’entrée” selon le jargon économique). Le risque de l’ouverture à la concurrence serait que les régions octroient les contrats sur le TER aux entreprises demandant la plus faible subvention publique, dans l’espoir d’une économie à court terme au détriment des investissements : la qualité de service (dessertes géographiques, petites lignes, horaires, etc.) se dégraderait inévitablement alors que l’ouverture à la concurrence a au contraire pour objet de l’améliorer. Les quelques procédures actuellement lancées ne prennent heureusement pas ce chemin. Les régions souhaitent principalement évaluer les entreprises candidates sur l’amélioration de la qualité des prestations, et entendent continuer à financer massivement les TER.

Concurrence et qualité de service sont-elles compatibles ? Tout dépend aussi du réseau

Les infrastructures ferroviaires françaises sont pour l’essentiel vétustes et souffrent depuis des dizaines d’années d’un manque de financement public, car les gouvernements successifs ont longtemps investi dans de nouvelles lignes en délaissant la maintenance des réseaux existants. Dans un tel contexte, l’ouverture à la concurrence est souvent présentée comme une condition indispensable à l’amélioration de la qualité des prestations : plus de trains, meilleur maillage territorial, compétitivité des prix. 

Cette relation s’est vérifiée avec l’ouverture à la concurrence des télécoms : plus d’opérateurs, plus d’offres, baisse des prix, innovations technologiques, etc.. Cette relation entre concurrence et meilleure qualité est loin d’être automatique dans le ferroviaire. La qualité des prestations repose essentiellement sur deux piliers : 

  • la prestation de transport des voyageurs en tant que telle : par exemple le type et le nombre de trains, le prix, les horaires proposés ;
  • la qualité des infrastructures ferroviaires : rails, passages à niveau, signalisation, caténaires, etc. 

L’ouverture à la concurrence des TER concerne en priorité le transport de voyageurs par des trains TER. La SNCF, la RATP, Transdev, Flixtrain et d’autres opérateurs seront mis en concurrence et ont déjà une expérience en la matière. 

Pour remporter l’appel d’offres, ces sociétés devront proposer des prestations compétitives sur les prix et répondant au plus près aux besoins locaux tels qu’exprimés par les régions. Mais si on veut une amélioration de la qualité globale des prestations, le gagnant de l’appel d’offres devra aussi pouvoir compter sur des infrastructures de qualité. Or, le vieillissement des infrastructures a accru la fragilité du réseau ferroviaire, et explique souvent les retards ou suppressions de trains. On ne compte plus les barrières de passage à niveau qui ne s’abaissent pas, l’arrachement de caténaires, les trains ne pouvant rouler au-delà d’une certaine vitesse en raison de rails fragilisés, ou encore les feux bloqués au rouge. 

Depuis quelques années, l’État, qui est l’unique actionnaire de la société SNCF, investit plusieurs milliards par an sur la régénération du réseau existant, ce qui devrait permettre à terme de proposer une infrastructure ferroviaire de bien meilleure qualité et d’éviter nombre d’incidents. 

On l’a donc compris : pour être réussie, l’ouverture à la concurrence sur le transport de voyageurs devra s’accompagner d’une amélioration de la qualité des infrastructures existantes. A défaut, il y a un risque que les usagers/voyageurs des TER ne perçoivent pas de véritable changement entre un TER sous monopole SNCF, et un TER d’une autre compagnie une fois la concurrence ouverte. C’est pourquoi, par exemple, la région PACA a signé un contrat avec SNCF Réseau sur l’amélioration des infrastructures, dans le but de diminuer les retards sur les TER. Cela signifie que les régions vont désormais contribuer avec le gouvernement à financer la régénération de l’infrastructure ferroviaire.

Qu’adviendra-t-il du personnel SNCF si une autre entreprise est choisie par la région ?

L’ouverture à la concurrence des TER pose également la question de l’avenir du personnel SNCF si une autre entreprise remporte l’appel d’offres. L’article L. 2121-20 du Code des transports prévoit que les contrats de travail des salariés ‘concourant à l’exploitation et à la continuité du service public” doivent être transférés vers le nouvel exploitant. Le nombre de contrats de travail transférés est fixé d’un commun accord entre l’ancien exploitant (actuellement la SNCF) et la région. 

Une partie de la négociation portera forcément sur ce qu’il faut entendre par “salariés concourant à l’exploitation et à la continuité du service public”. En cas de désaccord, c’est l’Autorité de régulation des transports qui décidera, comme elle l’a fait pour la région PACA.

La loi prévoit en outre que la rémunération des salariés transférés ne peut être inférieure à celle des douze derniers mois précédant le transfert. En revanche, les autres garanties (temps de travail, congés, temps de repos, etc.) doivent être fixées dans un accord de branche négocié entre les partenaires sociaux du secteur ferroviaire. Or, les partenaires sociaux ne parviennent pas en l’état à s’entendre sur ces garanties, ainsi que l’a rappelé le Conseil des ministres du 10 mars 2021.

Le transfert du personnel d’une société à une autre est assez classique dans de nombreux services publics. Par exemple, à chaque remise en concurrence des contrats sur la gestion des déchets, de l’eau ou des transports urbains, les salariés sont transférés vers la nouvelle entreprise ayant remporté l’appel d’offres. Ainsi, en 2015, c’est la RATP qui a remporté l’appel d’offres relatif à la gestion des transports du Valenciennois et du Hainaut (Hauts-de-France) auparavant exploitée par Transdev. Les contrats de travail des salariés ont alors été transférés de Transdev vers une filiale locale de la RATP. 

Il y a un véritable enjeu pour les conseils régionaux à bien appréhender cette dimension sociale. Les cheminots et contractuels – le statut de cheminot n’existe plus depuis le 1er janvier 2020 – sont historiquement très attachés à l’entreprise SNCF. Il y a donc une dimension psychologique de l’ouverture à la concurrence qui ne doit pas être oubliée.

Le risque de rater la mise en concurrence par manque de transparence 

L’ouverture à la concurrence peut se transformer en raté. L’échec de l’ouverture à la concurrence pour les lignes nationales Lyon-Nantes et Bordeaux-Nantes est une source d’enseignements pour la concurrence dans les TER. Quatre opérateurs s’étaient manifestés : SNCF, Transdev, Arriva (Allemagne) et Eurorail (Belgique). En dehors de SNCF, les entreprises avaient toutes décidé de renoncer à candidater à l’appel d’offres, estimant que les délais pour déposer une offre étaient trop justes, et que les garanties liées aux infrastructures de maintenance de la SNCF étaient insuffisantes. Cela conduisit l’Etat à annuler la procédure fin 2020. 


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Pour éviter un échec similaire – entendons : pour stimuler la concurrence –, les régions devront d’abord anticiper très en amont le processus de mise en concurrence afin de laisser le temps aux entreprises de préparer la meilleure offre possible. Ensuite, elles devront veiller à éviter l’asymétrie d’informations, c’est-à-dire s’assurer que SNCF Voyageurs transmette bien l’ensemble des données d’exploitation TER aux candidats : il s’agit d’une obligation légale pour SNCF Voyageurs, qui ne doit pas entraver la mise en concurrence par une rétention d’informations. C’est probablement ce point qui sera le plus sensible, car une entreprise ne peut soumettre une offre TER à la région si elle ne connaît pas l’ensemble des données qui permettent d’établir un modèle économique. L’Autorité de régulation des transports a d’ailleurs dû arbitrer un premier différend entre la région Hauts-de-France et SNCF Voyageurs dans une décision du 30 juillet 2020.

Déclaration d’intérêts : Thomas Destailleur est juriste au sein de SNCF Réseau. Les propos tenus ci-dessous doivent être considérés comme propres à leur auteur et ne sauraient lier ou refléter d’une quelconque manière les positions de SNCF et/ou de l’une de ses filiales. Conformément à notre charte éthique et déontologique, l’article a été relu par des chercheurs spécialistes de la discipline et qui déclarent ne pas avoir de liens d’intérêt avec les opérateurs concernés.

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Lancement de la Conférence sur l’avenir de l’Europe : quelle ambition, quels moyens ?

Justine Coopman, rédactrice Europe // Vincent Couronne, docteur en droit européen, chercheur associé au laboratoire VIP (Paris-Saclay), le 19 avril 2021

Ce mardi 19 avril, la plateforme participative de la Conférence sur l’avenir de l’Europe a été lancée. Pendant un an, elle permettra à tous les citoyens européens de participer à des débats qui les intéressent. 

Le succès d’un tel événement dépend principalement de l’ampleur de la participation citoyenne et de la réponse politique apportée en retour. 

La plateforme participative est disponible dès maintenant mais le premier événement officiel de la Conférence aura lieu le 9 mai, date de la journée de l’Europe, en souvenir de la déclaration de Robert Schuman en 1950 qui marque le début de la construction communautaire. 

Pourquoi une Conférence sur l’avenir de l’Europe ?

Cette initiative fait suite à un regain d’intérêt pour les sujets européens. Le Parlement européen et la Commission perçoivent cet intérêt à travers la hausse importante de la participation aux élections européennes de 2019 et au travers des sondages. Selon la dernière étude d’opinion du CEVIPOF de février, 42% des français auraient très confiance ou plutôt confiance en l’Union européenne soit une hausse de 14% par rapport à décembre 2018. La confiance dans les institutions nationales, elle, ne dépasse pas les 39 %.

Pour ses promoteurs, la Conférence devrait être l’occasion d’appréhender les défis auxquels l’Union fait face. Ce vaste chantier inclurait des débats sur des sujets aussi variés que l’immigration, les droits fondamentaux, le numérique, le changement climatique ou encore la sécurité et la place de l’Union européenne dans le monde. 

Sur l’aspect tenant à la démocratie européenne, le Parlement européen et la Commission avaient proposé la mise en place de listes transnationales avec un système de candidat chef de file. Bien que la déclaration commune qui est le texte qui acte la création de la Conférence, ne mentionne pas spécifiquement ces sujets, elle indique que “les citoyens restent libres de soulever les questions supplémentaires qui leur importent”. Cette liberté de soulever d’autres questions a-t-elle pour limite la révision des traités ?

Une révision des traités possible mais peu probable

Juridiquement, la position n’est pas arrêtée. En effet, la révision des traités n’est pas mentionnée dans la déclaration conjointe comme le soulignent l’eurodéputé (Renew) Guy Verhofstadt et l’actuelle secrétaire d’État aux affaires européennes du Portugal, Ana Paula Zacarias en conférence de presse. Donc, rien n’empêche les institutions d’opérer les révisions nécessaires pour tirer les conséquences des demandes citoyennes.

Toutefois en pratique, il faudrait l’unanimité des États membres qui, en février dernier, lorsqu’ils exprimaient leur position vis-à-vis de la Conférence, soulignaient leur attachement au strict respect des compétences prévues dans les traités. 

La révision des traités est un enjeu fondamental puisque nombre de préoccupations nécessitent une révision des traités. C’est le cas par exemple de la suppression de l’unanimité pour l’harmonisation fiscale qui est une demande d’une part de la société civile mais aussi de la Commission ou encore de l’évolution des critères de Maastricht concernant la discipline budgétaire. 

Comment la Conférence entend-elle remplir ses objectifs ?

Des organes seront créés spécifiquement pour l’occasion : une assemblée plénière, des agoras citoyennes dont des agoras spécifiques pour la jeunesse, un comité de pilotage et un conseil d’administration et de coordination. 

L’objectif principal de la Conférence étant le renforcement de la démocratie européenne, elle doit être identifiable par tous. Mais ce n’est pas le ou la présidente de cette Conférence qui pourra lui donner de la visibilité et l’incarner, puisqu’en raison des désaccords au sein du Conseil, les États membres ont finalement tranché pour la solution la plus consensuelle : désigner 3 présidents à la tête de cette Conférence. Il s’agira des représentants de chaque institution : Ursula Von der Leyen pour la Commission, David Sassoli pour le Parlement européen et le premier ministre du Portugal Antonio Costa pour le Conseil (la présidence du Conseil change tous les 6 mois).


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Pour renforcer la démocratie, la Conférence entend placer le citoyen au cœur de son projet. Toutefois, rien n’est précisé sur le nombre de représentants de citoyens qui seront conviés à ces séances, ni s’ils peuvent avoir une influence sur l’ordre du jour (comme cela avait été demandé dans une lettre ouverte par un collectif des chercheurs dans les colonnes du Grand continent). Les séances plénières auront une importance particulière puisqu’elles devront tirer les conclusions de la Conférence. 

Enfin, pour remplir son second objectif qui est de repenser l’Europe, les institutions s’engagent à apporter une réponse aux propositions qui seront faites par un mécanisme de retour d’information. Ce mécanisme donnerait une suite aux propositions faites par les citoyens lors des divers débats. Mais il reste à préciser les modalités d’un tel retour d’information : qui, quand, comment ? On sait que l’exercice peut être parfois décevant, comme en témoignent en France le projet de loi climat qui ne reprend pas toutes les propositions de la Convention citoyenne sur le climat, ou les Initiatives citoyennes européennes qui sont rarement suivies d’effets.

Une conférence ouverte, inclusive et transparente ?

La conférence se veut ouverte. Tous les acteurs sont invités à participer : autorités européennes, nationales, régionales, locales, les parlements, la société civile, les ONG, et même les groupes de réflexion. Afin d’assurer le caractère inclusif de la démarche, une multitude de conférences, événements et débats permettront au citoyen européen de participer. Au niveau européen, des panels de citoyens représentatifs participeront aux travaux.

Côté transparence, tous les documents concernant la conférence seront publiés et traduits dans chaque langue, et une plateforme numérique multilingue aura pour but de centraliser l’ensemble des informations et de diffuser les débats en direct. Cette plateforme inaugurée aujourd’hui permet d’organiser des événements, d’y assister et de partager des idées. 

Néanmoins, ces principes devant guider la Conférence se heurtent à des critiques en raison de sa durée. Elle devait débuter le 9 mai 2020 pour deux ans mais a été reportée plusieurs fois en raison de la crise due à l’épidémie de Covid-19. Le report a eu pour conséquence une réduction de moitié de la durée, ce qui, selon certains spécialistes comme le professeur de droit européen Alberto Alemanno, semble “une mission impossible, ou au pire un simple exercice de cases à cocher” étant donné l’ampleur des objectifs assignés à la consultation.

Citoyens et élus auront sans doute un rôle important à jouer dans cette Conférence sur l’avenir de l’Europe afin de faire mentir les pronostics et d’en faire un événement politique réellement utile. 

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« Scène » internationale : l’Union cherche sa place

Par Elsa Bernard, professeure de droit public, Université de Lille, Chaire Jean Monnet, le 18 avril 2021

La scène a largement circulé dans les médias et sur les réseaux sociaux : trois présidents – deux hommes et une femme – entrant dans un grand salon au sein duquel se trouvent deux fauteuils, situés devant deux drapeaux. Les deux hommes vont très naturellement s’asseoir sur les fauteuils, sans se préoccuper de la femme qui, restée debout, bras ouverts en signe d’incrédulité, émet un “Ehmm…” visant à se rappeler au bon souvenir de ces messieurs.

Nous sommes le 6 avril 2021. Les trois présidents en question sont le turc Recep Tayyip Erdogan, le président du Conseil européen, Charles Michel, et la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen. Le salon est celui du palais présidentiel dans lequel le président Erdogan accueillait les représentants de l’Union pour une reprise du dialogue turco-européen après une période marquée par de fortes tensions. Les deux drapeaux sont naturellement celui de la Turquie et celui de l’Union. Devant ce dernier, auraient donc dû se trouver non pas un, mais deux fauteuils, au regard de la dualité de la représentation européenne ce jour-là.

Mise sur le côté au sens propre comme au figuré, Ursula von der Leyen s’est dite “mortifiée par cet incident en tant que femme et en tant que présidente de la Commission”.

En tant que femme tout d’abord, elle qui venait parler de droits fondamentaux au cours de cette rencontre entre une Union européenne, censée chercher, “pour toutes ses actions (…) à éliminer les inégalités, et à promouvoir l’égalité entre les hommes et les femmes” (article 8 TFUE) et une Turquie, qui outre ses violations régulières des droits humains – ceux des femmes notamment – vient de se retirer de la Convention d’Istanbul pour l’élimination des violences envers elles.


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En tant que présidente de la Commission ensuite, elle qui fût reléguée sur un canapé au même titre que le ministre turc des affaires étrangères dont la subordination au président turc n’est pas discutable, tandis qu’il n’existe aucun rapport de hiérarchie entre les présidents du Conseil européen et de la Commission européenne.

L’incident diplomatique a suscité remous et émotions dans le milieu politique européen, qui a promptement identifié Recep Tayyip Erdogan comme le responsable de cet affront. En France, Clément Beaune, le secrétaire d’État chargé des affaires européennes a ainsi considéré que “le problème dans cette affaire ce n’est pas l’Europe, c’est la Turquie“. Or, quelle que soit la satisfaction qu’ait pu tirer le président turc de cette humiliation publique à la fois des femmes et de l’Union, cette affirmation est erronée.

Le principal problème dans cette affaire n’est pas la Turquie. C’est l’Europe.

Si la Turquie a, comme le pense Clément Beaune, tendu un piège à l’Union, cette dernière est fautive d’y être tombée dedans avec une telle naïveté.

Mais piège ou pas, la principale faute de l’Union est ailleurs. Elle ne résulte pas seulement de ses ambiguïtés protocolaires (certes, à l’étranger le président du Conseil européen a rang de préséance sur celui de la Commission, mais cela signifie-t-il pour autant qu’ils ne doivent pas être assis ensemble face à leurs homologues ?), ni d’éventuelles défaillances dans la préparation de la visite de ses représentants en Turquie. Pas même de l’image désastreuse qui a été donnée, à cette occasion, de l’égalité des sexes notamment lorsque l’on compare cette image à celle, prise quelques années plus tôt, des présidents des deux mêmes institutions européennes, de sexe masculin, installés avec le président Erdogan sur trois fauteuils identiques devant les drapeaux idoines.


Recep Tayyip Erdoğan, Donald Tusk et Jean-Claude Juncker, en 2017, lors d’une réunion à Bruxelles. Capture d’écran Youtube, Anadolu Ajans

La principale faute de l’Union résulte, de manière générale, de son inaptitude à apparaître forte, unie, crédible et donc à trouver sa place sur la scène internationale, à l’heure où il est pour elle plus nécessaire que jamais d’abandonner son image de “soft power” notamment face à des puissances menaçantes comme la Chine, la Russie ou encore… la Turquie.

Le protocole rend visible les relations de pouvoir

En effet, la scène du palais présidentiel ne révèle pas qu’un simple problème de forme.

En tant que dispositif visant à mettre en scène le pouvoir politique, le protocole rend visible les relations de pouvoir. Il s’avère ainsi particulièrement important en situation d’incertitude ou de conflit dès lors qu’il recourt à un ensemble de relations d’autorité qu’il contribue, en retour, à renforcer. “Nous voilà en paix par ce moyen” écrivait à son propos le philosophe Pascal (Pensées sur la politique, Paris, Rivage, 1992, p. 37, cité par Y. Déloye, Cl. Haroche et O. Ihl, “Protocole et politique : formes, rituels, préséances”), ce qui semble particulièrement ironique dans le contexte en cause.

Au sein de l’Union, l’application de ce protocole peut être rendue complexe en pratique, notamment au plan international compte-tenu de la multiplicité des institutions et des acteurs susceptibles de représenter cette organisation internationale si particulière dans ses relations extérieures.

Le Conseil européen est l’institution qui regroupe les chefs d’État ou de gouvernement des États membres et représente les intérêts étatiques. Selon les traités, son président, actuellement Charles Michel, assure “la représentation extérieure de l’Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC)” (art. 15§6 TUE), domaine intergouvernemental qui échappe donc largement à la Commission. La Commission est en effet indépendante des États et ne représente pas leurs intérêts mais ceux de l’Union européenne. Aux termes des traités, la Commission “assure la représentation extérieure de l’Union“, « à l’exception de la politique étrangère et de sécurité commune et des autres cas prévus par les traités” (art. 17§1 TUE).

Compte tenu de cette répartition, toute la complexité de la représentation de l’Union résulte bien sûr de la difficulté à déterminer si une manifestation internationale relève ou pas de la PESC. Tel était bien le cas de la rencontre à Ankara, si bien que la préséance semblait pouvoir revenir à Charles Michel, en tant que président du Conseil européen.

Toutefois, les échanges devaient également porter, lors de cette rencontre, sur les politiques commerciales et migratoires, domaines qui relèvent de la compétence de la Commission.


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Dès lors, l’octroi d’un fauteuil à la présidente von der Leyen s’imposait également. Mais au-delà du protocole, la pratique a mis en évidence une rivalité malsaine entre deux institutions européennes présidées par des personnalités ayant des ambitions internationales, l’une souhaitant une “Commission géopolitique”, l’autre redoublant d’efforts en matière de relations extérieures.

Le Haut représentant Josep Borrell, absent de la rencontre d’Ankara

Dans ces conditions, le recours à une troisième personnalité en remplacement des deux premières aurait permis d’incarner, à Ankara, les différents pans de l’Union : le « haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité » auquel les traités donnent pour mission de conduire la PESC (art. 18§1 TUE), et qui est à la fois membre du Conseil dont il préside la formation “Affaires étrangères” (art. 18§3 TUE) et membre de la Commission dont il est l’un des vice-présidents (art. 18§4 TUE). Porteur de la double casquette “Commission-Conseil”, Josep Borrell, qui occupe actuellement cette fonction, aurait pu être le seul représentant européen lors de la visite en Turquie.

Sur le fond,  il aurait ainsi été mis en mesure d’assumer la mission que lui confie les traités, à savoir de “veiller à la cohérence de l’action extérieure de l’Union” (art. 18§4 TUE). Sur la forme, il aurait permis à l’Union de n’avoir besoin que d’un seul fauteuil pour siéger aux côtés du président Turc.  Sans doute, l’échec du récent voyage en Russie de Josep Borrell et l’humiliation déjà subie par l’Union à cette occasion n’ont pas plaidé en faveur d’une telle solution, mais là encore, l’Union s’est montrée bien peu stratégique, contrairement à ses aspirations.

Si la complexité du paysage institutionnel européen, qui est inhérente à la nature même de l’Union, ne facilite pas son incarnation et sa force sur la scène internationale, d’autres éléments, plus pernicieux, font obstacle à l’émergence d’une Europe stratégique et porteuse de valeurs.

Un problème de cohérence entre les États membres sur les valeurs de l’Union

Ainsi, Charles Michel, qui a pris place sur le fauteuil situé devant le drapeau européen aux côté du président Erdogan et qui lui a fait part “de la vive inquiétude” que lui inspire l’évolution récente de la situation relative à l’état de droit et au respect des droits fondamentaux en Turquie, préside une institution représentant vingt-sept États, eux-mêmes divisés sur de nombreux sujets, notamment sur les valeurs européennes.

Contrairement à ce qu’affirme le traité, ces valeurs apparaissent de moins en moins “communes” (article 2 TUE), ce qui ne pose pas uniquement des problèmes internes à l’Union. Ces dissensions sont également préjudiciables à l’unité donc à la force et à la crédibilité de la voix européenne sur la scène internationale. L’exemple de la Convention pour l’élimination des violences envers les femmes – qui était dans tous les esprits lors de la rencontre turco-européenne – est particulièrement éloquent : six États de l’Union n’ont toujours pas ratifié ce texte et l’un d’entre eux – la Pologne – a fait part de son intention de s’en retirer. Comment le Conseil européen pourrait-il le défendre quand un quart de ses membres ne l’appliquent pas ?

Au-delà du Conseil européen, c’est l’Union qui semble manquer de conviction à ce sujet puisque l’on attend toujours qu’elle conclue la Convention en question (après les conclusions de l’avocat général, la Cour de justice de l’Union européenne devrait prochainement rendre son avis sur la compatibilité de cette conclusion avec les traités de l’Union).

Comment éviter une nouvelle « scène » internationale ?

La scène qui s’est jouée à Ankara le 6 avril dernier a ainsi brutalement mis en évidence la fonction du protocole, qui est de traduire un poids politique, poids politique que l’Union n’a décidément pas encore. Elle a donné lieu, dans la semaine, à des échanges entre les présidents de la Commission et du Conseil européen, avec leurs équipes d’abord, puis devant les groupes politiques du Parlement européen, qui leur ont demandé de soumettre à leur assemblée, lors de la session plénière du 26 au 29 avril, une solution pour qu’un tel incident ne se reproduise plus.

Gageons toutefois que les seules solutions véritablement efficaces en la matière ne seront pas présentées par les deux dirigeants. L’une d’entre elles consisterait pour eux à accepter de s’effacer de la scène internationale pour laisser le Haut représentant y incarner l’Union de manière unitaire et cohérente.

Une autre solution consisterait à fusionner les fonctions de président de la Commission et de président du Conseil européen, comme cela avait déjà été proposé par Jean-Claude Juncker, sous sa présidence en 2017. Cette possibilité existe déjà puisque, depuis la révision de Lisbonne, l’interdiction qui était jusque-là faite au président du Conseil européen de cumuler sa fonction avec un autre mandat européen a été levée, à dessein. Cette fusion renforcerait la lisibilité politique de l’Union. Elle renforcerait également la légitimité démocratique de son unique président si, de surcroît, les États membres acceptaient de proposer ce président au vote du Parlement européen “en tenant compte des élections au Parlement européen” comme prévu pour le président de la Commission (art. 17§7 TUE).


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Cette solution n’est évidemment pas exempte de difficultés juridiques mais c’est surtout au plan politique qu’elle provoque la réticence des États membres, lesquels redoutent toujours un affaiblissement de la dimension intergouvernementale de la gouvernance européenne.

L’incident diplomatique d’Ankara aura au moins eu le mérite de dévoiler de manière cinglante les difficultés qu’a encore l’Union à s’ériger en puissance, ce qui est pour le moins problématique à l’heure où elle cherche plus que jamais à se doter d’une autonomie stratégique. Espérons que la prochaine Conférence sur l’avenir de l’Europe se saisisse du sujet pour remédier à ce problème et faire en sorte que l’Union trouve enfin la place qui doit être la sienne, dans les salons présidentiels des pays tiers comme sur la scène internationale.

Mise à jour le 19 avril à 11h30 : Une erreur sur la fonction de Clément Beaune a été corrigée. Merci à nos lecteurs vigilants.

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